拉丁美洲養(yǎng)老保險體制改革及其評價

摘要：拉丁美洲養(yǎng)老保險體制目前主要有替代模式、平行模式和混合制模式，這三種改革模式都具有明顯的私有化傾向。在養(yǎng)老保險體制的私有化改革過程中，替代模式轉(zhuǎn)制的速度較快，平行模式和混合制模式轉(zhuǎn)制速度較慢。而且，三種養(yǎng)老保險體制都沒有從根本上解決養(yǎng)老保險的覆蓋面、遵繳率、基金管理成本、國家財政負擔、基金保值增值等問題，養(yǎng)老金積累大幅度增加，但是否增加儲蓄仍然難以定論。這些將對進一步改革和完善中國養(yǎng)老保險體制提供啟示。

關鍵詞：拉丁美洲；養(yǎng)老金體系；替代模式；平行模式；混合模式

中圖分類號：F13/17.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X(2008)03－0111－03

在拉丁美洲，養(yǎng)老保險體制的改革是社會福利發(fā)展的關鍵因素。早在20世紀80年代，智利創(chuàng)建了私人養(yǎng)老基金制度，它對20世紀90年代前期其他拉美國家從根本上改革養(yǎng)老保險體制產(chǎn)生了巨大的影響。最近，玻利維亞、墨西哥、薩爾瓦多、尼加拉瓜、多米尼亞共和國、秘魯、阿根廷、烏拉圭、哥斯達黎加、洪都拉斯、委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾、危地馬拉、巴拿馬和巴拉圭都對其養(yǎng)老金體制進行了結構性改革，可以說一場養(yǎng)老金體制的改革運動正在席卷拉丁美洲。針對這場改革而引起的大討論其重要性已經(jīng)遠遠超出了拉丁美洲地區(qū)，而且越來越多的其他地區(qū)的計劃者正在從拉丁美洲養(yǎng)老金體制改革中汲取經(jīng)驗和教訓。

一、拉丁美洲養(yǎng)老保險體制改革的主要內(nèi)容

一般而言，在拉丁美洲，私人部門在強制性養(yǎng)老保險中占有更大的份額，其養(yǎng)老保險有三種明顯的改革模式。下面將分三種模式分別介紹其改革內(nèi)容。

(一)替代模式

已經(jīng)有五個國家采取了這種改革模式，分別是智利(1981)、玻利維亞(1997)、墨西哥(1997)、薩爾瓦多(1998)、尼加拉瓜(2001)和多米尼加共和國(2001)。這種模式的改革是把養(yǎng)老保險體系中的保險人所起的作用由國家轉(zhuǎn)向私人部門。除了規(guī)制和監(jiān)督之外，國家還承擔了其他一些責任，比如保證提供最低養(yǎng)老金或者為貧困老年人提供基本養(yǎng)老金給付。在這種模式下，養(yǎng)老保險基金由許多基金管理公司管理，它們通過競爭來爭取客戶，并且通過被保險個人的資本形成來籌集資金即養(yǎng)老保險繳費。也就是說，被保險人向其個人賬戶供款并形成儲蓄，當退休條件滿足時，個人繳費積累的資本將用于為其提供養(yǎng)老金。向私人養(yǎng)老基金授權是這一模式的典型特征，但這并不意味著在改革過程中完全放棄國家養(yǎng)老保險。

(二)平行模式

秘魯(1993)、哥倫比亞(1994)已經(jīng)采用了這種模式。在這種模式下，被保險人既可以參加國家養(yǎng)老金計劃，也可以參加私人養(yǎng)老金計劃，但是不能一次性同時參加兩個養(yǎng)老保險計劃，具體選擇哪個養(yǎng)老保險方案由個人選擇。如同在替代模式中一樣，私人養(yǎng)老保險計劃部分形成養(yǎng)老保險基金，這部分養(yǎng)老金采取完全基金制；公共部分養(yǎng)老金即國家養(yǎng)老金計劃采用部分基金制；國家養(yǎng)老金的資金來源于收入繳費和資本儲蓄，養(yǎng)老金赤字由國家預算填補。被保險人從公共部門獲得養(yǎng)老金的具體數(shù)額由其繳費數(shù)額和時間長短來決定。

(三)混合制模式

實行混合制模式的國家有阿根廷(1994)、烏拉圭(1996)和哥斯達黎加(2001)。混合制模式保留了國家養(yǎng)老金部分，私人養(yǎng)老金對其提供相應補充。在該模式中，雇員同時參加國家養(yǎng)老金計劃和私人養(yǎng)老金計劃。因此，混合制模式是一個兩支柱模式。

以上三種模式使拉丁美洲養(yǎng)老保險體制改革的趨勢趨向明朗化，使拉丁美洲養(yǎng)老保險改革具有明顯的私有化傾向。具體來說：加強了雇員供款和受益之間的聯(lián)系；部分國家使現(xiàn)收現(xiàn)付制下的隱性養(yǎng)老金債務顯性化；通過引入基金制削弱或者取消了養(yǎng)老金體制的再分配功能；新體制降低了對老年撫養(yǎng)比的敏感性；雇員可以有限制地在不同養(yǎng)老保險支柱中進行選擇，確保了養(yǎng)老金體制的競爭性；減少或者取消了雇主供款以減少勞動力的成本；新的養(yǎng)老金體制獨立于政治體制之外，加強了財經(jīng)紀律，確保私人養(yǎng)老金的安全性和流動性。

二、拉丁美洲養(yǎng)老保險體制改革評價

(一)不同改革模式的轉(zhuǎn)制速度不同

大體來說，替代模式轉(zhuǎn)制的速度較快，平行模式和混合制模式轉(zhuǎn)制速度較慢。出現(xiàn)這種差異的原因在于從公共養(yǎng)老金計劃向私人養(yǎng)老金計劃轉(zhuǎn)變并不僅僅取決于私人養(yǎng)老金計劃是否比公共養(yǎng)老金計劃優(yōu)越，而且還取決于被保險人留在原有養(yǎng)老金計劃或轉(zhuǎn)向新養(yǎng)老金計劃的自由度、養(yǎng)老金體制改革進行時間的長短以及促進轉(zhuǎn)制的法律措施的激勵程度等因素。

(二)改革并沒有像預期那樣擴大勞動力的覆蓋面

事實上，基于供款者的勞動力覆蓋面已經(jīng)有了大幅度下降，在有些國家甚至連參加養(yǎng)老保險計劃成員資格勞動力的覆蓋面也降低了。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于在過去二十多年里，全球化促使拉丁美洲經(jīng)歷了非正規(guī)部門勞動力市場的快速發(fā)展，而養(yǎng)老金改革沒有適應這種變化趨勢。由于覆蓋面的下降具有負面效應，因此需要研究如何才能克服目前所存在的問題。

(三)個人賬戶的所有權以及養(yǎng)老金領取和供款之間的緊密聯(lián)系并沒有成功地解決欠費問題

1999年，智利實際供款者占參加養(yǎng)老保險人數(shù)的比例為53％、墨西哥為87％、薩爾瓦多為58％、秘魯為44％、哥倫比亞為48％、阿根廷為44％、烏拉圭為59％，幾乎有一半成員欠繳養(yǎng)老保險費。

(四)基金管理公司之間的競爭還取決于參保人數(shù)

基金管理公司之間競爭的前提是必須有大量的管理者存在，而且它們之間的競爭還取決于參保人數(shù)的多少。大國有較多的參保人數(shù)，因而其基金管理公司的數(shù)量就較多。相反，小國的參保人數(shù)較少，因而其基金管理公司的數(shù)量就較少。因此，小國實際上不存在基金管理公司之間的競爭，這對于正在考慮對其養(yǎng)老保險制度進行改革的小國來說是一個重要的教訓。在改革之初，基金管理公司數(shù)量激增，后來大部分被兼并，只有小部分在運作。即使在那些基金管理公司比較多的國家，參保人員主要集中在最大的三家基金管理公司，而且這種集中趨勢還在繼續(xù)。所以，即使在基金管理公司較多的大國，基金管理公司之間的競爭也是不充分的。參保人員選擇這些大的基金管理公司并不是因為基金管理公司為他們提供了較低的手續(xù)費以及高回報率等優(yōu)勢，而是推銷人員和廣告引導了參保人員的選擇。在僅僅存在私人基金管理公司的國家，參保人員的集中度要比基金管理公司類型多樣化國家參保人員的集中度高。小國應當培育多樣化的基金管理公司，并允許它們用其他機構的既有基礎設施來降低成本和為其進入市場提供方便。

(五)基金管理公司的管理成本居高不下

一般情況下，管理成本由參保人員按照工資的一定比例或固定數(shù)額支付。它主要由兩部分組成：一部分是手續(xù)費，它是基金管理公司由于管理個人賬戶、基金取得的回報及養(yǎng)老金而向參保人員收取的報酬。另一部分是保險費，即基金管理公司為了分散殘疾和死亡風險而向參保人員收取的費用。從長期來看，手續(xù)費和保險費表現(xiàn)出不同的變化趨勢。手續(xù)費只占管理成本的一小部分并有下降的趨勢，而保險費占管理成本的大部分并有上漲的趨勢，因此總的管理成本呈現(xiàn)出了上漲的趨勢。管理成本上升是拉丁美洲地區(qū)養(yǎng)老保險制度改革面臨的最大挑戰(zhàn)。

(六)養(yǎng)老金積累大幅度增加，但是否增加儲蓄仍然難以定論

智利是改革歷史最長的國家，其養(yǎng)老金積累在1998～1999年占GDP的52.6％，當年阿根廷這一比例為5％，其他國家約1.7％～3.5％。至于養(yǎng)老金積累是否促進了國民儲蓄的提高還有待進一步研究。智利有二十多年的改革歷程，時間跨度已經(jīng)足夠長，是目前唯一可以通過實證分析來檢驗養(yǎng)老金積累是否增加了國民儲蓄和促進了經(jīng)濟增長的國家。有兩篇著名的論文，一篇是羅伯特·胡茲曼1997提供的，另一篇是艾爾伯特·艾爾娜斯·德麥薩1999提供的，他們對智利養(yǎng)老金積累是否增加了國民儲蓄和促進了經(jīng)濟增長也沒有得出統(tǒng)一的結論。

(七)國家的財政成本要持續(xù)相當長的時期

國家的財政成本主要由三部分構成，即公共養(yǎng)老金體系赤字、認可債券和最低養(yǎng)老保障金，一些國家還提供了額外的國家保證金，低的財政成本和雇員的福利之間存在著權衡和替代關系。根據(jù)拉丁美洲各個國家人口的不同特征及其養(yǎng)老金體制產(chǎn)生的時期不同，財政成本有可能持續(xù)50～70年。

(八)總回報率高，凈回報率低，投資回報率的長期趨勢還不太明顯

阿根廷和智利的養(yǎng)老金投資總回報率分別為13％和11％，哥倫比亞為10％，其他國家大約為7％～8％。如果扣除管理成本，凈回報率較低。經(jīng)濟危機曾經(jīng)對投資回報產(chǎn)生過不利影響。投資回報率的波動對養(yǎng)老金領取者來說是一個風險，并且會對養(yǎng)老金水平產(chǎn)生影響。對于混合制模式而言，它由一個可保證的基本養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構成，這對于分散投資回報風險是有好處的，但是目前還沒有辦法檢驗這一結論。

(九)養(yǎng)老基金投資組合仍然缺乏多樣性

大多數(shù)國家仍然將養(yǎng)老基金主要投資于政府債券，而投資于股票的比例非常小。除了智利1999年有12％的養(yǎng)老基金投資于國外，許多國家禁止將養(yǎng)老保險基金投資于國外，因為投資于國外被認為與國家利益不相符。養(yǎng)老保險體制改革沒有導致多樣化投資組合，這是改革成功與否的又一大挑戰(zhàn)。

三、對中國養(yǎng)老保險體制改革的啟示

(一)應當重視養(yǎng)老保險體制的激勵效應

從博弈論的觀點來看，一種穩(wěn)定的制度必然會對應著各行為主體相互博弈的均衡。養(yǎng)老保險制度的設計應充分考慮到企業(yè)、個人的理性反應，使之成為一種相對穩(wěn)定的、有效率的制度安排。政策制定者必須考慮其他行為主體的“反映”，重視養(yǎng)老保險制度改革中的個人、企業(yè)的相關行為，避免逃費行為等道德風險和逆向選擇問題的出現(xiàn)。拉丁美洲改革前后的情況就充分證明了這一點。一方面，應當加強對新的養(yǎng)老保險制度的解釋宣傳，加強政府的管制與約束；另一方面，應當反思設計的制度是否從根本上調(diào)動了企業(yè)、職工的積極性。

(二)適時、適度擴大統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋面

擴大養(yǎng)老保險覆蓋面既可以增加養(yǎng)老保險費收入，又可以增加養(yǎng)老保險金支付，它本身是一把雙刃劍。中國屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展總體水平不高，存在著大量的非正規(guī)部門。從政策層面強行擴大統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險覆蓋面不會達到預期目的，只會增大養(yǎng)老金支付規(guī)模和基金缺口，降低遵繳率。目前，統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險覆蓋面應當包括所有的正規(guī)部門，而且，為了抑制正規(guī)部門企業(yè)的逃費行為，政府應當承擔轉(zhuǎn)制成本，以打破養(yǎng)老保險中政府和企業(yè)博弈的囚犯困境。對于非正規(guī)部門，應當根據(jù)該部門從業(yè)人員的就業(yè)特點，積極探討并構建適應其就業(yè)人員要求的養(yǎng)老保險制度。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，正規(guī)部門在增加，非正規(guī)部門在減少，養(yǎng)老保險制度逐步實現(xiàn)向統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的完全過渡。國發(fā)[2005]38號規(guī)定城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費政策有別于統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險政策在一定程度上證明了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的擴面工作不可能一蹴而就。

(三)加強保障基金管理，確?；鸨Ｖ翟鲋?/p>

我國目前的基金管理方式是非市場化的內(nèi)部直接投資管理方式，這不利于基金保值增值；不利于公平競爭和降低管理成本；不利于建立風險防范機制；不利于投資收益率的提高?；鸬谋Ｖ翟鲋岛艽蟪潭壬先Q于投資管理方式和具體投資管理機構的選擇。我國的養(yǎng)老保險基金可以借鑒拉丁美洲的改革方式，由外部專業(yè)投資機構進行投資管理。建立外部專業(yè)投資機構關鍵是要建立一套完整的運行機制，以加強保障基金的監(jiān)管和提高基金的投資收益率。首先，建立基金管理公司的準入機制，規(guī)定公司的注冊資本、自有資本、經(jīng)營范圍等問題。其次，建立經(jīng)營機制，規(guī)定保障基金的投資范圍、競爭機制、利益機制、公司的監(jiān)控機制、退出機制等。

(四)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型的成本和消化改革成本的途徑

養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型不僅需要付出相應的成本，而且可以找到逐步消化改革成本的途徑。可通過變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)、開征新稅種等多種渠道來籌集轉(zhuǎn)制成本。國家正在研究用劃撥部分國有股的形式來充實社會保障基金，解決轉(zhuǎn)制成本；還可以借鑒拉丁美洲的做法，對“中人”發(fā)放一部分“認可債券”。雖然“中人”的債務規(guī)模不小，但由于對這部分人的償債期長，債務可分散在幾十年中，所以這種方法不會給政府造成負擔，也不會對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生太大的影響；可開征社會保障稅、餐飲業(yè)消費稅等稅種解決轉(zhuǎn)制成本。此外，發(fā)行社會保障彩票也是一種可行的籌資方式。

[責任編輯 柯 黎]