國有資產流失的原因及法律對策

摘要：當前，國有資產流失的情況十分嚴峻，它與我國正處于傳統計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程密切相關。轉軌引起的制度、觀念諸方面的摩擦和碰撞造成國有資產管理困難和漏洞，而國有資產流失的根子還在于國有資產或者國家所有權的基本特征及由此帶來的一系列問題。

關鍵詞：國有資產流失；產權制度；監督機制

中圖分類號：F123.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X(2008)03－0074－02

自從黨的十五大提出“要積極探索能夠進一步解放生產力的公有制實現形式、允許搞股份制和股份合作制”之后，部分地區和部門出現了隨意地將國有資產加以處理的情況，進而造成了國有資產流失。因此，如何有效遏制國有資產流失問題已經迫在眉睫地擺在我們議事日程上來，尤其是隨著2005年一系列國有資產流失的大案的浮出水面，國有資產流失問題成為備受公眾關注的焦點問題。

一、國有資產流失的具體表現

(一)概念

從一般經濟學的意義來看，只有能帶來效益的東西才能被稱為資產。從這個角度上說，國有資產是指“國家以各種投資及收益、接受饋贈形成的，或者是憑借國家權力取得的，或者是依據法律認定的各種類型的財產和財產權利”。因而，我們也不難得出“國有資產流失是指國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者，出于故意或過失，違反法律、法規及國家有關國有資產管理、監督、經營的規定，造成國有資產損失或者使國有資產處于流失危險的危險行為”。

(二)國有資產流失的具體表現

在我國，國有資產流失的表現形式是復雜多樣的，概括起來主要有內外兩大類，內主要是指企業在國內經營產生的國有資產流失，這些流失主要包括四種：(1)評估不準確所造成的資產流失。如因為主觀和技術上的原因以及行政干預，在應當進行評估時不評估，或故意壓低評估值。(2)產權制度改造中的國有資產流失。如以盤活國有資產為名，打著股份制改造、建立現代企業制度的幌子，將企業的國有資產以低價或者零價把國有資產轉到個別人或者少數人名下。(3)稅收征收中的國有資產流失。如不法分子偷稅、漏稅、騙稅以及政府工作人員故意或者過失對應征收的稅款沒有征收等。(4)濫用職權或者是玩忽職守造成的國有資產流失。如盲目投資、巨額贊助、超標準開支，擅自擔保、非法發包等。

外主要是指合資、合作企業或者在境外造成的國有資產流失。中國人民大學校長紀寶曾在人大會議上直言，國有企業的境外上市導致了國有資產600億美元的大規模流失。這些流失主要包括兩類：(1)在國內涉外合作中的國有資產流失。如為了招商引資業績或者為了一己私利，允許外商低價甚至無償占用國有土地，默認外商投資時低價高報、轉手加價、轉移定價等手段，進而逃避我國稅收和減少國有資產的分享利潤。(2)境外國有資產的流失。如攜款潛逃，或在境外進行高風險投機經營造成巨額損失，把國有資產以個人名義在外國注冊等。

二、造成國有資產流失的根本原因

(一)管理制度和監督機制問題

1、管理制度缺失

一是產權主體缺位，管理體制滯后。國有資產流失有許多原因，但其根本原因是“國有資產產權主體缺位、管理體制不健全，沒有建立起對國有資產起約束和監督作用并促使國有資產有效運營的機制”。國有資產中國家的所有者職能和社會的經濟管理職能是合一的，是按行業和行政區劃來確定其經營管理機構的，這使得國有資產的國家所有實際上是部門和地方所有，從而使國有資產實際上處于無人負責的狀態，出現國有資產在改制等產權變動中嚴重流失的現象。二是資產評估法律制度有待進一步健全與完善。“雖然經過多年的法制建設，資產評估法律體系逐步完善，但是不健全、不完善的因素仍是國有資產流失的直接原因”。主要表現在行政干預、壟斷影響評估、國有土地使用權作價入股隨意性強、保護無形資產的觀念淡薄和缺乏相應的法律制度等三個方面。

2、監管制度缺失

一是監督制度不健全。在我國國企的改革過程中，多年來只強調了形式上的改革，企業的自主權雖然擴大了，改革在形式上實現了，但應有的約束與限制卻沒有。因而。往往出現改制的同時也使企業對國有資產的管理出現了失控。再加上監管部門職責不明確，國有資產管理部門關系未理順，工作中相互推諉，監督制度不健全等，必然導致國有資產流失。二是執法不力。國企改制已經成為許多地方政府經濟體制改革的主要政績之一，尤其是許多人對國家有關“民進國退”改革政策的曲解使得許多執法部門對國有資產流失案件查處產生畏難情緒和不作為錯誤思想，進而對國有資產流失的案件及侵吞國有資產等違法犯罪行為查處不嚴，懲罰監督不力。管理監督手段軟化。包括在法律體系已基本形成的稅收征收管理方面也執法不力，導致稅收流失。三是經營業績考核與職務升遷脫節和失誤問責流于形式，經營管理者的工作業績往往對自身的發展影響并不大，所以，導致了國有資產管理者工作得過且過。

(二)管理者素質低

作為國有資產管理者，其自身的素質對于國有資產流失具有巨大的能動作用。一是老國有企業的管理者普遍年齡偏大、文化素質低、業務水平低，缺乏適應市場經濟發展的組織管理能力，因此，出現較多的決策失誤造成國有資產流失；二是由于國有企業薪酬制度的落后和受拜金主義思想沖擊嚴重，導致部分領導干部利用職務之便侵吞國有資產、貪污受賄、以公款請客送禮。在職務變動之前或國有資產發生流動時，為自己或者家人以及朋友牟利，導致國有資產流失。

三、治理國有資產流失的幾點建議

(一)完善立法，加強法律約束

我國現行國有資產管理立法主要有一些行政規章和條例，如《國有資產評估管理辦法》、《企業國有資產產權登記管理辦法》、《企業國有資產監督管理條例》、《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》等，但是我國目前還沒有《國有資產法》。這些文件由于缺乏基本法的統帥多有重復和矛盾之處，嚴重制約了國有資產管理法規的縱深發展。因此，完善立法體系，一要制定出《國有資產法》作為國有資產管理基本法。二要加強對國有資產的刑法保護。針對我國刑法對國有資產保護存在的對犯罪主體范圍規定過窄、對新出現的犯罪行為刑法保護滯后、對國有資產的法律保護刑事手段不足的三大缺陷。增設法人盜竊等犯罪種類，擴大受賄罪、貪污罪主體范圍和刑法調控覆蓋面。三要制定一些與國有資產管理密切相關的法律法規。從而改變實踐中無法可依或有法難依的局面。明確國有資產流失案件查處的機關。合理界定國有資產流失的概念，規定查處機關及工作人員的權利與義務，以及不行使查處權力應當承擔的責任等。明確規定產權交易主體、決定權與審批權、資產評估和產權交易的方式、程序等使產權交易遵循明確的法律規范，逐漸納入法制化軌道；四要修改一些操作性不強的規范。如《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》、《國有企業財產監督管理條例》、《國有資產評估管理辦法》在行為性質界定、違法犯罪數額等一系列問題上沒有具體規定，操作性很差。因此，必須對已有的國有資產管理方面的法律規范進行清理和完善，提高可操作性。

(二)完善監督機制，加大監督力度

溫家寶總理指出，要繼續完善國有資產監管體制，健全國有資本經營預算制度、經營業績考核體系和國有資產重大損失責任追究制度。規范國有企業改制和產權轉讓行為，防止國有資產流失，維護職工合法權益。

一是以國資委牽頭加強對國有資產的監管力度。中共十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，進一步要求健全國有資產管理和監督體制，國有資產管理機構對國家授權監管的國有資本依法履行出資人職責，并成立國資委。今后，各級國資委將繼續認真做好國有企業的統計分析，加強清產核資及后續管理工作，完善相關規章制度，防止出現新的不良資產。同時，要完善監事會制度，加強國有資產監管。

二是公正評估國有資產，通過完善評估法規，規范評估程序和嚴格執法，公開拍賣國有資產，防止國有資產轉讓中的暗箱操作，形成國有資產轉讓中買者和賣者之間的公開公平競爭局面。

三是加強審計監督及司法追究力度。近年來，我國審計與查處力度正在不斷加大。據統計，2004年全國共審計13萬多個單位，審計處理后上繳財政148.2億元，減少財政撥款和補貼10.21億元，歸還原渠道資金90.7億元。2005年6月，國家審計署審計長李金華在向全國人大常委會提交的10家中央企業原領導人經濟責任審計報告顯示，這些企業轉移挪用、貪污受賄等涉嫌經濟犯罪金額16億元，但由于決策失誤、管理不善所造成的經濟損失卻高達145億元。決策失誤比貪污受賄要嚴重9倍還多。決策失誤是導致國有資產流失的主要原因。今后還要繼續加大審計力度、擴大審計范圍，企業領導者離任時，不僅對其進行責任審計，還要進行經濟效益審計和失誤追究問責。

四是建立職業經理人培育和市場選擇機制。對于優秀的國企領導者可以根據《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》，給予優厚的報酬，大型國企的國有產權不向管理層轉讓，但可以探索中小型國企的國有產權向管理層轉讓。

[責任編輯 姜 野]