采煤塌陷地復墾投資機制研究

摘要：在我國的煤炭開采生產中，造成的土地破壞以塌陷地為主，大部分塌陷地需要恢復治理后才能重新利用。在我國，耕地資源緊缺，為改善生態環境，保護耕地，國家加大了土地復墾工作的力度。但是，塌陷地復墾的投資機制不完善，制約著復墾工作的順利進行。立足采煤塌陷地復墾的投資機制現狀，從資金管理制度、復墾土地產權、建立塌陷地復墾市場體系、完善政策法規著手，完善采煤塌陷地復墾投資機制。

關鍵詞：采煤塌陷地；復墾；投資機制

中圖分類號：F832.48 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X(2008)03－0051－02

煤炭開采破壞土地的類型有三種：塌陷地、挖損地和占壓地。在我國的煤炭開采生產中，造成的土地破壞以塌陷地為主，每萬噸煤造成塌陷的土地面積為3～5畝。塌陷地是煤礦地下開采的一個突出的環境問題，它導致相應位置內的地面建筑、管道、鐵路、公路和橋梁等設施變形以至破壞，大片土地陷落和裂縫，農田灌溉失效。塌陷地除部分土壤深厚，稍加平整可耕種外，50％的耕地都會大幅度減產絕產，需要恢復治理后才能重新使土地進入可利用狀態。

一、問題的提出

我國正處于工業化快速發展的階段，對能源的需求逐年快速增長。煤炭作為我國最重要的戰略能源，由于其資源豐富，煤種齊全，分布范圍廣等特點，在我國的經濟發展中具有舉足輕重的地位。然而大規模的煤炭開采造成了大面積的土地塌陷、荒蕪、返堿、退化等土地破壞現象，對礦區土地的開發利用也產生不利影響，特別是對平原地區的煤炭開采，造成地表面嚴重不均勻的土地塌陷，使得大片耕地失去耕種價值。

為改善生態環境，保護耕地，國家加大了土地復墾工作的力度。自1989年國務院頒布實施《土地復墾規定》后，采煤塌陷地復墾工作已逐漸引起各級政府、有關部門的重視，采煤塌陷地復墾取得了一些成效。《土地復墾條例》(草案)頒布后。土地復墾相關的立法工作將進一步深入。但是，塌陷地復墾的投資機制不完善，制約著復墾工作的順利進行。

二、采煤塌陷地復墾投資機制現狀分析

1、采煤塌陷地復墾資金缺乏

土地復墾的核心問題是資金問題，造成資金缺乏的原因有三：一是投資主體單一，目前資金主要來源于政府投資；二是采煤塌陷地復墾項目難度的加大；三是采煤塌陷地復墾任務重。

2、復墾后土地產權不清晰

煤礦企業從事地下采煤工作，待地表發現沉降后，這些國家征用后的塌陷地是歸煤炭企業使用，還是歸地方政府或農村集體經濟組織使用，沒有統一的規定。各利益主體之間土地產權不清、糾紛頻繁，土地權屬關系難以理順，協調工作繁重，缺乏采煤塌陷地復墾的動力，造成生產建設單位履行土地復墾義務困難。

3、采煤塌陷地復墾投資激勵機制不完善

煤礦土地復墾技術復雜，工程量大，需要雄厚的資金，而復墾后的土地經濟效益相對非常之小，煤礦企業不愿意投資復墾。相應的復墾投資機制不完善，不能進行有效地激勵，造成投資主體和復墾后土地經營方式單一。

4、采煤塌陷地復墾的政策法規不健全

到目前為止，國家尚沒有出臺一部完整的采煤塌陷地復墾投資法規，僅有的《土地管理法》、《礦產資源法》、《土地復墾條例》(草案)等的法律規定，還不能涉及具體的采煤塌陷地復墾投資問題，對確保采煤塌陷地復墾投資機制的形成以及良性運作的要求還相差甚遠，各級國土資源部門執法依據不足，缺少相應的制度來規范。

三、完善煤炭塌陷地復墾投資機制的對策

1、完善復墾資金管理制度

為解決當前項目資金渠道不暢和到位遲緩的弊端，一方面，疏通資金撥付渠道，切實提高資金流速。對中央投資的項目，資金應當直接撥付給項目實施法人單位，考慮到財政監管，項目資金也可先由財政部直接撥付到省級財政部門，再由省級財政部門直接撥付給項目實施法人單位。國土資源管理部門做好項目實施監管與任務完成確認工作。對地方投資的項目，其資金由地方財政部門直接撥付給項目實施法人單位。根本的辦法是，在改進老辦法的基礎上，聯合相關部門制定一個專門的文件規定，統一規范、管理與監督項目資金，保障資金安全，提高資金效率。另一方面，應建立多元投融資渠道。積極探索以地入股、新增耕地使用權流轉、政府貼息貸款、提供信用支持等途徑，廣泛吸納社會資金和民間資金，逐步形成采煤塌陷地復墾的多元化投融資機制。

2、完善采煤塌陷地使用權制度

針對采煤塌陷地產權不明確，塌陷土地產權的非專一性和責權利的不對稱性，搭便車行為，缺乏投資復墾的動力等問題，根據合理進行產權分割，則可以提高資源的利用效率的產權經濟學理論，完善采煤塌陷地使用權制度，可增強產權安全性和可實施性。同時，完善塌陷及復墾采煤塌陷地合理利用的政策，并以法律的形式固定下來，使采煤塌陷地復墾投資者具有穩定的預期。建立塌陷及復墾的采煤塌陷地轉讓、出租、交換，形成社會多元化投資的機制，實現采煤塌陷地的可持續利用。

3、建立采煤塌陷地復墾市場體系

采煤塌陷地復墾是一項專業性、技術性很強的工作，只有專業化復墾公司按照土地總體規劃的要求，制定詳細的復墾專項規劃及設計，采用先進設備和技術進行復墾，實現土地復墾集約化，才能降低復墾成本，提高復墾工程質量，避免各單位小規模的盲目復墾，粗放利用。組建專業化的土地復墾公司，各破壞土地單位可以通過支付復墾費的形式，將復墾任務交給土地復墾公司，由復墾公司統一復墾，使采煤塌陷地復墾社會化、市場化、企業化和專業化，以提高采煤塌陷地復墾的科學化水平和經濟效益。同時，培育和發展統一、開放、競爭、有序的采煤塌陷地復墾市場體系，充分發揮市場機制對資源優化配置的基礎作用。

4、完善相關政策法規

配套的政策法規是復墾投資機制順利運行的重要保障。1989年實施的《土地復墾規定》在我國土地復墾工作中發揮了重大作用，但隨著復墾工作形勢的變化，一些條款已經不適應市場經濟和實際工作的需要。《土地管理法》、《礦產資源管理法》、《環境保護法》等法律雖然都有土地復墾方面的規定，但是比較籠統，操作性不強。因此，應加快《土地復墾條例》的修編，研究制定《土地復墾基金管理辦法》等相關配套政策。

采煤塌陷地復墾是確保中國耕地總量動態平衡的有效途徑之一。完善煤炭塌陷地復墾投資機制，保障塌陷地復墾的順利開展，對實現耕地總量動態平衡的目標具有重要意義。

[責任編輯 姜 野]