中國土地出讓市場性質探究

摘要：中國土地出讓市場競爭是中國各級政府博弈的核心問題之一，關系到中國經濟的可持續發展與土地資源的生態安全。在設定政府與土地為廠商與產品的關系前提上，運用市場價格機制和供需機制對各級土地出讓市場進行擬合分析，得出中國土地出讓市場是完全壟斷市場、寡頭壟斷市場與壟斷競爭市場博弈的復合型市場。

關鍵詞：土地出讓市場；完全壟斷；寡頭壟斷；壟斷競爭

中圖分類號：Ｆ061．6 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）02－0011－03

中國土地使用權出讓市場是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓于土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地出讓金的行為。在城市土地使用權瓜分殆盡的今天，土地出讓市場的實體開始轉移為國家征收集體所有的土地。據原國家土地管理局對24個省市調查，1992年1—9月，批建的開發區有1 951個，規劃占地1．53萬平方公里，其中80％以上是交通、水資源條件好的耕地[1]。2007年5月22日，全國政協資環委員會農用地轉（征）用情況專題調研組調研發現國家和省一級政府執行國家宏觀調控政策力度不同是農用地轉用建設用地中存在的一個大問題。根據國家土地宏觀調控政策，國務院主管部門嚴把土地閘門，從嚴從緊審批建設用地，2006年國務院批準建設用地面積比上年減少了17．9％，而省一級政府批準建設用地面積則增加39．9％[2]。本文對中國土地出讓市場性質進行分析，希望對國家土地使用權出讓市場的管理有所啟示。

1 研究前提

政府與土地的關系從嚴格意義上講不同于廠商與產品的關系。本文為研究方便，設定為廠商與產品的關系。理由如下：

1．1 政府與廠商都是現代市場經濟的市場主體

在現代市場經濟體系中，政府、企業和消費者構成了三大行為主體[3]。廠商通過生產、出售商品來獲得利潤。政府對土地進行控制并通過土地供給量來調控本國經濟發展。對政府而言，經濟發展可以理解為政府收益。同時，土地使用權出讓金和新增建設用地使用費可以為國家帶來直接收益。

1．2 兩種關系都可以用微觀經濟學來分析

宋承先等認為：“在經濟分析中以單個經濟主體（作為消費者的單個家庭，單個廠商或企業，以及單個產品市場）的經濟行為作為考察對象，稱為微觀經濟學”[4]。作為市場主體的政府在控制本行政區內土地供給、制定土地價格等經濟行為都符合微觀經濟學分析方法。

另外，薩繆爾森認為：“土地作為一種生產要素，其需求是一種引致需求”。因為土地使用權獲得者不是為土地而得土地，取得的土地主要起承載作用。土地上承載的資金、技術、勞動力為使用權者獲得豐厚的利潤。國家出讓土地所有權不單是獲得土地的直接經濟效益，更多的是作為調控地區經濟發展的一種手段。土地和資金構成了調控經濟的兩道閘門。因此，我們也可以將政府出讓土地形式理解為引致供給。

2 我國土地使用權出讓市場性質分析

2．1 國家領域的“完全壟斷市場”

畢寶德認為：“土地出讓市場是一個壟斷性很強的市場。土地的供給者只有一個，即國家。”就中央人民政府與土地的關系來講，我們可以認為我國土地使用權市場是一個完全壟斷市場。中央人民政府作為第一級政府管理下級政府的行為，并通過下達用地指標來調節整個國家范圍內的土地供給。

2．1．1 完全壟斷市場的特征

第一，一個行業只有一家廠商提供產品，因此廠商的供給和行業的供給是一回事；第二，產品不能被其他產品所替代，壟斷廠商沒有任何競爭威脅；第三，壟斷廠商能獨自決定產品的價格，它是產品價格的制訂者，而不是價格的接受者；第四，其他廠商不能進入這個行業。

2．1．2 土地使用權出讓市場的擬合分析

第一，在我國土地使用權出讓市場的供給只有一個，即國家。從國家領域看應該是中央人民政府；第二，土地作為一種特殊的生產資料，其需求交叉彈性為零；第三，國家可以根據本國發展情況來制定土地相關費用。如2006年11月7日，財政部、國土資源部及中國人民銀行頒發了《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》，其中將新增建設用地的使用費提高一倍。第四，除國家政府外，其他任何機構都不能進行土地使用權出讓。在國家范圍內，中央政府決定一年或若干年我國土地總的供給量。

2．1．3 完全壟斷條件下的供需分析

完全壟斷條件下產品的需求曲線如圖1。在完全壟斷條件下，當產品的價格高時，其社會需求量較小；反之，則需求量較大。因此，其需求曲線為一條向右下方傾斜的需求曲線。由需求曲線可見，國家出讓土地過多首先導致土地的直接收益減少。圖1所示，假設ＯＡ1Ｃ1Ｂ1與ＯＡ2Ｃ2Ｂ2的面積相等，即出讓土地得到的直接收益相等。但第二種情況比第一種增加（Ａ2－Ａ1）的土地供給量，也即國家在近期收益相等的情況下失去更多的長遠利益。土地出讓價格過低，勢必導致土地的低效利用。對于國家而言，取得土地使用權出讓金不是土地供給的唯一目的。國家增加建設用地的規模，便于增加固定資產投資或提高城市化進程，進而帶動國家經濟發展。另一方面，保證足夠的耕地，實現糧食的基本自給也是土地宏觀調控的一個重要目標。第三，在城市已經沒有土地可出讓的今天，出讓的土地主要是從集體所有中征收來的農村土地。大量農村土地的征收容易激化社會矛盾，影響整個國家的穩定。

2．2 東中西部地區內的寡頭壟斷市場

2．2．1 東中西部土地使用權出讓差異分析

中國改革開放20年來，實施向東部地帶傾斜的非均衡地區經濟發展戰略，即使中國得到了東部地帶經濟高速增長，并由此帶動國民經濟總體效益提高的巨大收益，也使中國付出了東部與中西部地帶間差距日益拉大的代價[5]。我國經濟發展具有明顯的地帶性特征。三大地帶的固定資產投資也具有明顯的差異，這就導致了三大地帶之間土地總體價格也具有差異性。寡頭壟斷指一個行業的產品供給的全部或絕大部分由少數幾個大企業所控制，他們彼此之間勢均力敵，形成了幾個大企業在一個行業共存的局面。具有全國意義的省市區層次的經濟區是一個大國進行宏觀經濟管理所不可缺少的重要層次，它往往與相應等級的極化區域基本一致，具有較強的實際意義[6]。

土地具有差異性，如土地分等、土地定級。在這種情況下，土地競爭被分化為不同級別的競爭。我國可分為東中西部三個不同的土地利用市場，其經濟發展狀況大致呈現階梯狀。在一個地區，不同省份之間存在競爭，而各個省級政府對本區域的土地又絕對壟斷。我國東中西部土地存在明顯的差異，東中西部之間的競爭淡化，各自內部存在寡頭壟斷。

2．2．2 各區域內部寡頭壟斷分析

美國學者保羅·斯威齊（Ｐ． Ｍ． Ｓｗｅｅｚｙ）認為，寡頭產品的市場需求曲線在坐標上不是一條光滑曲線，其斜率在市場上決定的價格水平發生較大變化，出現一個拐點，這樣的需求曲線被稱為拐折的需求曲線（ｋｉｎｋｅｄ ｄｅｍａｎｄ ｃｕｒｖｅ）[7]。我國國家實體由不同的省級單位構成，省級單位的全集就是國家。假設各個省級單位內的土地價格都下降必然導致國家范圍內的土地整體價值貶值，也即拐點出現。

在省級土地出讓價格制定方面，筆者認為可以借助生態位理論。我們在此可根據土地出讓價格、土地出讓后利用方式、交通及基礎設施等來模擬影響生態位的因素。錢言等認為，生態位重疊是競爭的必要條件[8]。省域經濟發展不平衡要求各省在出讓土地過程中盡量避免在同一生態位上競爭。

2．2．3寡頭壟斷條件下的供需分析

（1）供給機制和價格機制是控制土地市場的最重要的手段。在供給一定的情況下，制定合理的價格具有重要的意義。以東部為例，上海、北京和廣州是東部地區的發展龍頭，其價格制定應該在科學評價的基礎上，而后其他地區參照這一價格領袖（ｐｒｉｃｅ ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ）來制定本地區土地的出讓價格。

（2）東中西部的需求曲線如圖2所示。我們認為我國東中西部省份土地需求也具有不同的需求位。Ａ1Ｄ1代表東部，Ａ2Ｄ2代表中部，Ａ3Ｄ3代表西部。從東到西部需求呈遞減趨勢。東部地區的土地平均價格﹥中部地區的土地平均價格﹥西部地區的土地平均價格。三個地區的需求價格彈性為東部ｄ2﹥中部ｄ2﹥西部ｄ3。

東部作為我國經濟發達地區，優越的投資環境導致其土地需求量巨大。東部地區的價格小幅度降低都會引起巨大的需求增加，而在跌破拐點以后價格的增加卻不能帶來需求量的相對大幅增加。

2．3省域內的壟斷競爭市場

隨著三大地帶間經濟發展差距的擴大，各地方政府在“興地富民”的客觀壓力和經濟“三臺階”的行政性指標驅動下，追逐地方利益的行為得到了極大的強化。地方政府的經濟行為主要表現為直接進行重大生產經營項目投資和提供公共產品，從而形成行政區域經濟增長與發展的直接牽引力和推動力[9]。

2．3．1 省域內的土地使用權出讓壟斷競爭分析

壟斷競爭市場指既有競爭因素，又有壟斷成分的一種市場類型。它具有以下特征：第一，同一行業中的每個廠商生產的是異質產品；第二，同一行業有許多廠商，他們都能對市場價格產生一定的影響，但這些影響是有限的；第三，廠商比較容易進入這個市場。

在省級行政區內，各地市之間的土地或多或少存在差異。以重慶市為例，主城區的地價高，產生的效益也高，尤其是房地產和商業。而其他地區為了能夠吸引資金選擇投資強度低的工業、旅游業等。第二，在一個地區內部許多區縣為了能夠引進項目，競相出臺所謂的優惠政策，開展供地政策的博弈。博弈的實質是一種降價行為，即在降價最少的情況下吸引到投資。降價直接導致土地收益的流失，不利于產業升級和土地可持續利用等。第三，對于任何區縣來講，進行土地使用權出讓都有可能性。重慶市土地利用總體規劃為每個區縣分配一定的建設用地指標。

2．3．2 壟斷競爭條件下的供需分析

壟斷競爭廠商的需求曲線如圖3所示。壟斷競爭廠商的需求和邊際收益曲線都是向下方傾斜的。當一地將土地出讓價格在ｄ1狀態下進行降價，若其他地區不作反映的話，該地區的土地需求曲線如ｄ1比較平緩；當價格降低到Ｐ2時，其需求量將增加到Ｑ1，但其他地區若與之競爭也進行降價，其需求量將不會大幅增加，而是沿比較陡的曲線增加到Ｑ2，最終各地形成一個在低價位上的銷售增加的均衡狀態ｄ2。

土地供給也是一種引致供給。地方政府在進行土地出讓過程中不完全是為了得到土地出讓收益，更多地體現在吸引投資帶動地方經濟發展，增加地方稅收，為地方官員營造政績等。但可以肯定的是地方政府之間的惡性競爭，削弱了我國土地調控作為一種經濟調控手段的有效性，同時導致大量土地被低效利用，大量失地農民的失去生活保障等。

3 中國土地使用權出讓市場總結

土地使用權出讓市場是國家的一級土地市場，其重要性不言而喻。土地調控作為一種調控經濟的手段由來已久。供求機制和價格機制是土地調控實施的重要手段。我國是公有制國家，土地出讓市場的唯一供給主體是國家。但國家又有不同級別的地方政府，這樣我國土地使用權出讓市場形成了名義上的完全壟斷，實際上的寡頭壟斷和壟斷競爭模式。這就要求各級政府準確定位來共同管理好土地，也即合理確定各政府在競爭的“生態位”。

在完全壟斷條件下，需求與價格成反比。這就要求中央政府把握好土地供求機制。鄭州龍子湖校區的案例證明了省級政府的沖動。中央政府確保下一輪土地利用總體規劃18億畝的耕地保有量也表明了中央政府控制土地供給的決心；在寡頭壟斷條件下土地的價格容易形成穩定狀態，這就要求省級政府之間要協調好關系，總結自己在競爭中的生態位，嚴格執行價格及供給機制來調控本行政區的土地開發進度；地方政府進行土地出讓的高度不適應我國土地國情，因而應該側重于土地保護工作。

4 結論

（1）我國土地使用權出讓市場是一個復合型的市場。就中央政府而言，它是一個完全壟斷市場；對省級政府而言，可以認為是寡頭壟斷市場；對于地方政府而言，它接近于壟斷競爭市場。

（2）在現階段，國家土地使用權出讓的土地多為經過土地征收而來的集體所有的土地，隨著失地農民的增加，政府一方面應對國家的土地負責，確保其不被低效利用，另一方面也要對失地農民負責，這就要求我們政府要切實作好經辦人，而不是斂財者。

（3）不同的市場狀況導致各級政府在利益協調上不一致。國家各級政府應該在土地市場中準確定位，為自己找到適合生存的“生態位”：中央政府是總管家，把好土地供給的閘門；省級政府作為直接經管人應該運用供給和價格機制保證本行政區的土地有序開發；地方政府則應側重于土地看管人，加大查處各類違法利用土地案件的查處力度，對人民負責。

參考文獻：

[1] 畢寶德，柴強，李鈴．土地經濟學：第四版[Ｍ]．北京：中國人民出版社，2001．

[2] 全國政協專題調研．土地宏觀調控任務十分艱巨．中國土地市場網

[3] 李齊云．政府經濟學[Ｍ]．北京：經濟科學出版社，2003．

[4] 宋承先，許強．現代西方經濟學（微觀經濟學）：第3版[Ｍ]．上海：復旦大學出版社，2004．

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[6] 蘇東水．產業經濟學[Ｍ]．北京：高等教育出版社，2000．

[7] 郭羽誕，陳必大．新編現代西方經濟學教程[Ｍ]．上海：上海財經大學出版社，1996．

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