規(guī)范發(fā)展我國非正規(guī)就業(yè)的對策

摘要：非正規(guī)就業(yè)是我國目前解決就業(yè)問題的重要途徑，發(fā)展過程中仍然存在許多問題：勞動關系松散而極不穩(wěn)定；勞動條件差而工資待遇低；非正規(guī)就業(yè)人員缺乏來自社會的制度性保護；缺少職業(yè)培訓以及就業(yè)服務；多頭管理，缺少統(tǒng)一的管理部門；相關規(guī)定操作性不強，缺乏專門的法律政策等。針對非正規(guī)就業(yè)發(fā)展中存在的問題，應當從管理體系、就業(yè)制度、社會保障、法規(guī)政策等方面加以規(guī)范。

關鍵詞：非正規(guī)就業(yè)；勞動關系；就業(yè)制度；社會保障

中圖分類號：Ｆ241．4 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）01－0132－03

近年來，我國的非正規(guī)就業(yè)形式以及非正規(guī)就業(yè)者逐步受到人們的重視。我國城鎮(zhèn)的非正規(guī)就業(yè)數(shù)量非常龐大，而且呈上升趨勢。認真研究非正規(guī)就業(yè)，深入分析存在的問題，及時提出有效的政策措施，加強對非正規(guī)就業(yè)的管理，保障非正規(guī)就業(yè)者的合法權益，對緩解就業(yè)困難、建設和諧社會，具有重要意義。

一、對非正規(guī)就業(yè)概念的再理解

非正規(guī)就業(yè)是一個從國外引進的概念，它指在非正規(guī)部門的就業(yè)。國際上，非正規(guī)部門通常被視為這樣一類生產單位，主要表現(xiàn)為自我雇傭、家族企業(yè)和微型企業(yè)。因此，非正規(guī)就業(yè)人員從事的生產或服務活動，沒有獨立于家庭或家庭成員的單獨的法律權利，也沒有完整獨立的賬戶，無法與家庭其他活動清楚地區(qū)別開來。目前，我國尚沒有關于正規(guī)部門和非正規(guī)部門的劃分，而且，我國經(jīng)濟正處在轉型時期，企事業(yè)單位之間、各類所有制企業(yè)之間勞動關系的建立和管理制度方面都存在巨大的差異，所以，上述國際上關于非正規(guī)部門和非正規(guī)就業(yè)的概念在我國并不適用，更不能直接照搬，為了研究的深入，必須根據(jù)我國實際情況，重新認識和界定。

國內大多數(shù)人同意而且經(jīng)常使用的概念是：“非正規(guī)就業(yè)”是指“下崗、失業(yè)人員個人或組織起來，通過參與社區(qū)便民服務、市容環(huán)境建設中的公益性勞動，為企事業(yè)單位提供各種臨時性、突擊性的勞務以及家庭手工業(yè)、工藝作坊等形式進行生產自救，又無法建立或暫時無條件建立穩(wěn)定勞動關系的一種就業(yè)形式。”這一觀點特別強調非正規(guī)就業(yè)者為“下崗、失業(yè)人員”，即城市內的特定就業(yè)人口。本人認為，非正規(guī)就業(yè)還應當包括從農村進入城市的就業(yè)人口。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，大量農民進入城市勞動力市場，其就業(yè)顯然屬于非正規(guī)就業(yè)，他們的人數(shù)甚至比城市下崗失業(yè)人員更多，而且仍在逐年增加。這部分人應當是非正規(guī)就業(yè)的主體，不能忽視。另外，較有代表性的觀點認為，“非正規(guī)就業(yè)”包括：一是在勞動關系方面，有別于正式單位職工的穩(wěn)定性而具有靈活性的就業(yè)形式，如季節(jié)工、臨時工等；二是有別于傳統(tǒng)就業(yè)方式的現(xiàn)代就業(yè)形式，如階段性就業(yè)、遠程就業(yè)、兼職就業(yè)等；三是獨立于單位就業(yè)之外的就業(yè)形式，如自雇型就業(yè)即個體經(jīng)營和合伙經(jīng)營等，自主型就業(yè)即自由職業(yè)者等，臨時型就業(yè)即街頭小販和其他類型的打零工者等。這些觀點從非正規(guī)就業(yè)的形式和特征進行定義和分類，但仍然不夠準確。例如，本人認為，不應當把“自雇型就業(yè)即個體經(jīng)營和合伙經(jīng)營”包括在非正規(guī)就業(yè)內。所謂非正規(guī)就業(yè)者，應當是指被雇傭的勞動力出賣者，而不應當包括經(jīng)營管理者和投資者。這種類型的就業(yè)，顯然不是我們理解的“非正規(guī)就業(yè)”。

國務院發(fā)展研究中心陳淮指出，認定非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)的關鍵是“勞動契約隨時可能被中止”和“勞動時間長短可由雇主和勞動者雙方靈活選擇”兩項。從實際情況看，非正規(guī)就業(yè)與雇主是否“正規(guī)單位”并無必然聯(lián)系，與就業(yè)者是否能夠實現(xiàn)全時就業(yè)也并無必然聯(lián)系。此外，就經(jīng)濟學意義上說，有三種情況不應被視為非正規(guī)就業(yè)：一是非法就業(yè)；二是專業(yè)技術人員兼業(yè)；三是收入具有不穩(wěn)定性的演藝界、體育界人士“走穴”。這一認識有一定道理。

本人認為，我們更應當從其勞動關系的非正規(guī)性、就業(yè)層次的低級性和就業(yè)管理的非規(guī)范性上來理解非正規(guī)就業(yè)。我國的非正規(guī)就業(yè)，是指在我國城鎮(zhèn)中勞動者與用人單位沒有建立穩(wěn)定的勞動法律關系、勞動時間不確定、工資水平較低、缺乏社會保障、勞動關系隨時可能中止，或以個體勞動形式從事的靈活多樣的勞動就業(yè)形式。它既包括個體私營企業(yè)內的就業(yè)，也包括國有企事業(yè)行政機關內的非正規(guī)就業(yè)；既包括城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，也包括農村進城務工人員。

二、非正規(guī)就業(yè)存在的問題

非正規(guī)就業(yè)存在和發(fā)展的優(yōu)勢在于其靈活多樣性，它可以根據(jù)市場和社會需要，通過各種形式，為用人單位提供充足而多樣化的勞動力，此外，非正規(guī)就業(yè)也為緩減就業(yè)壓力和解除貧困發(fā)揮了積極作用。但不可否認的是，非正規(guī)就業(yè)仍然存在著一系列問題。

1．勞動關系松散而極不穩(wěn)定

一方面，非正規(guī)就業(yè)人員與用人單位的勞動關系，一般都比較松散、不穩(wěn)定。如正規(guī)單位使用的臨時工、季節(jié)工、小時工很多沒有簽訂正規(guī)勞動合同，勞動關系隨時可能中止。很多就業(yè)人員與用工單位確定勞動關系只是訂立口頭約定，很少建立規(guī)范而公平的書面勞務協(xié)議。正因為如此，非正規(guī)就業(yè)人員經(jīng)常處在就業(yè)和失業(yè)的邊緣。另一方面，由于非正規(guī)就業(yè)人員大部分為低技能勞動力，在勞動力市場供大于求的情況下，非正規(guī)就業(yè)者之間存在較強的替代性，競爭激烈，進一步加劇了非正規(guī)就業(yè)機會的不穩(wěn)定。

2．勞動條件差而工資待遇低下

非正規(guī)就業(yè)人員主要依靠體力，從事簡單的生產和服務，他們的勞動條件和勞動保護條件有時十分惡劣，一般勞動報酬較低，經(jīng)常出現(xiàn)用人單位拖欠工資現(xiàn)象。此外，超過法定工作時間勞動、沒有休息日、被隨意解雇、個人權益和人格尊嚴得不到維護等現(xiàn)象也時有發(fā)生，更談不到其他福利保障。我國在2０01年勞動仲裁部門受理的勞動爭議案件中，有關勞動報酬爭議的案件發(fā)生率，私營企業(yè)比國有部門高143％；有關保險福利的爭議，私營企業(yè)比國有部門高14％；有關勞動保護的爭議，私營企業(yè)比國有部門高221％。這里，私營企業(yè)還是那些相對正規(guī)，至少是進行了登記的企業(yè)。至于那些沒有進行正式登記的企業(yè)，其勞動保護等方面的問題更多。

3．非正規(guī)就業(yè)人員缺乏來自社會的制度性保護

首先，是勞動者權益得不到保護。由于就業(yè)機制不規(guī)范，非正規(guī)就業(yè)人員同用工者之間的勞動關系，往往處在社會有關部門的監(jiān)督管理之外，也缺乏相應的保護機制，勞動法和其他有關勞動保護規(guī)制不能得到良好的貫徹。大量傷害事故，以及許多勞動糾紛無法很好解決。勞動者權益往往得不到有效保障，是典型的弱勢群體。

其次，由于各種原因，該群體大都與社會保障體系沒有制度性聯(lián)系，難以參與到社會保障體系中來。一方面，很多小型企業(yè)尤其是私營企業(yè)千方百計逃避為其職工繳納社會保險的義務；另一方面，現(xiàn)行社會保障制度與促進非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的要求嚴重不相適應。正規(guī)就業(yè)狀態(tài)下的“續(xù)保”、繳費年限連續(xù)計算以及繳費責任等規(guī)定在非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)下很不適用。

4．非正規(guī)就業(yè)人員技能低，缺少職業(yè)培訓以及就業(yè)服務

非正規(guī)就業(yè)人員的文化和技術水平低，初中、高中以下文化程度比例高，絕大多數(shù)沒有專業(yè)技術。很大一部分來自農村以及年齡較大的下崗失業(yè)人員，承擔技能比較簡單的勞動。但是，無論是農村進城務工人員，還是城鎮(zhèn)失業(yè)下崗人員，都不能得到來自企業(yè)、政府或社區(qū)的良好的職業(yè)培訓。許多單位為降低勞動力成本，不愿意對非正規(guī)就業(yè)者提供人力資本投資；而一些正規(guī)部門就業(yè)的歧視性政策也使得非正規(guī)就業(yè)人員對自身人力資本投資的回報十分有限，失去接受培訓的動力。

由于我國勞動力市場管理還不到位，規(guī)范的非正規(guī)就業(yè)勞動力市場尚未建立起來。各種非法的職業(yè)中介組織大量存在，經(jīng)常侵害求職的非正規(guī)就業(yè)人員利益。此外，非正規(guī)就業(yè)市場還缺乏政府提供的市場信息服務體系、咨詢服務體系和創(chuàng)業(yè)培訓體系等。

5．多頭管理，缺少統(tǒng)一的管理部門

非正規(guī)就業(yè)幾乎涉及到政府所有的管理部門，如工商、稅務、衛(wèi)生、城管等。這些部門都在履行管理職責，但是，目前仍然沒有明確統(tǒng)一的部門和機構集中管理，結果造成多頭管理，政令不一的混亂局面。令非正規(guī)就業(yè)人員無所適從。

6．涉及非正規(guī)就業(yè)發(fā)展問題的規(guī)定操作性不強，缺乏專門的法律政策

在實際工作中，對非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，已有的規(guī)劃涉及非正規(guī)就業(yè)問題的部分規(guī)定得還比較原則，操作性不強；在國家現(xiàn)行的法規(guī)政策體系中，對于非正規(guī)就業(yè)形式?jīng)]有專門的規(guī)定；已有的一些涉及非正規(guī)就業(yè)的法規(guī)政策不夠系統(tǒng)和全面；一些政策只是針對特定群體（如國有企業(yè)下崗職工）制定的，適用面比較狹窄。此外，對于正規(guī)部門中的非正規(guī)就業(yè)、非正規(guī)部門就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)人員的統(tǒng)計指標的界定尚未形成統(tǒng)一意見，不利于制定相應政策法規(guī)。

三、發(fā)展非正規(guī)就業(yè)的對策

非正規(guī)就業(yè)對社會經(jīng)濟發(fā)展有著不可或缺的作用，要改變現(xiàn)存的對非正規(guī)就業(yè)的各種制約因素，首先必須切實轉變觀念，形成全社會尊重非正規(guī)就業(yè)以及非正規(guī)就業(yè)人員的意識，政府、社會各方面給予重視，建立健全非正規(guī)就業(yè)的機制，形成有效的管理服務機構，切實落實國家法律、法規(guī)與政策。具體來講，主要做好以下幾個方面的工作：

1．建立高效、務實、統(tǒng)一的非正規(guī)就業(yè)管理體系

（1）明確非正規(guī)就業(yè)主管部門。為了避免多頭管理，應在勞動保障部門內部設立專門的管理機構，以協(xié)調各管理部門之間的關系，為非正規(guī)就業(yè)提供服務和進行管理。過渡時期，可以在就業(yè)審核時，采用聯(lián)合辦公的形式，由相關部門在規(guī)定時間到固定場所辦公。對非正規(guī)就業(yè)的日常管理，如各類收費、證照年檢、信息提供、崗位培訓等，由勞動保障部門負責。

（2）建立縱橫交錯的管理網(wǎng)絡。建立起從市、區(qū)到街道的縱向管理網(wǎng)絡，在各區(qū)設立社會保障專業(yè)服務站。建議政府撥出專項資金，盡快建立以市為龍頭，以社區(qū)為單位，延伸到街道的信息網(wǎng)絡，連點成線、連線成網(wǎng)，形成縱橫交錯的管理網(wǎng)絡。這一網(wǎng)絡將來也可與“低?！惫芾砭W(wǎng)并軌，這樣既能了解非正規(guī)就業(yè)人員的就業(yè)信息，也能掌握非正規(guī)就業(yè)人員的生活情況，把他們納入社會保障覆蓋之下。

（3）充分發(fā)揮社區(qū)的管理作用。隨著城市化進程的加快，社區(qū)功能日益健全，一方面社區(qū)將提供越來越多的就業(yè)崗位；另一方面，社區(qū)對城鎮(zhèn)失業(yè)人員和外地求職人員都可利用屬地管轄的優(yōu)勢，將社區(qū)作為政府與非正規(guī)就業(yè)人員溝通的基點。政府應借助社區(qū)的管理力量，給社區(qū)更大的管理權限并發(fā)揮其積極作用。

2．創(chuàng)新和完善勞動制度，逐步規(guī)范非正規(guī)就業(yè)人員的勞動關系

（1）對各種非正規(guī)就業(yè)中勞動關系的規(guī)范。在正規(guī)部門中的非正規(guī)就業(yè)，仍然存在勞動關系不規(guī)范的問題，因此，對受雇于正規(guī)部門的臨時工、季節(jié)工等非正規(guī)就業(yè)群體，主要是依法規(guī)范問題，即要根據(jù)《勞動法》及相關的勞動法規(guī)、社會保險政策，規(guī)范用工單位的行為，從而規(guī)范用工單位和非正規(guī)就業(yè)者的勞動關系，以此來維護勞動者的合法權益。同時，要認真研究探索從事獨立服務的非正規(guī)就業(yè)中勞動關系的規(guī)范。

（2）利用“勞務派遣”規(guī)范非正規(guī)就業(yè)中的勞動關系?！皠趧张汕病痹趯嵭惺袌鼋?jīng)濟的國家早就存在，其典型特征是勞動力的使用與管理相分離，派遣單位負責管理職工，承辦有關勞動和社會保障事務，用人單位根據(jù)合同約定給派遣單位經(jīng)濟報酬，而勞動者則根據(jù)派遣單位的安排和用人單位的要求完成規(guī)定任務和工作的一種就業(yè)形式。即使勞務派遣也有很多弊端，但可以通過法律法規(guī)嚴格規(guī)范來加以克服。

3．拓寬非正規(guī)就業(yè)領域，強化社會保障，逐步改善非正規(guī)就業(yè)者的生存環(huán)境

非正規(guī)就業(yè)者的勞動條件差和工資待遇較低，一方面是由于其自身條件較差，知識水平和技術水平較低決定的；另一方面，是由于市場上勞動力供求關系決定的。要改善勞動條件差和工資待遇，一個很重要的因素就是要盡量改變市場供求狀況，大力拓寬非正規(guī)就業(yè)領域。

第三產業(yè)在非正規(guī)就業(yè)的領域中，在解決就業(yè)方面發(fā)揮著重要的作用。政府可以通過制訂一系列推動服務業(yè)發(fā)展、有利于非公經(jīng)濟參與三產的政策，讓服務行業(yè)采取多種經(jīng)營方式，用市場化運作機制，以創(chuàng)造更多非正規(guī)就業(yè)崗位、創(chuàng)新更多的用工方式。政府還應當制定優(yōu)惠政策，通過稅收減免和財政補貼，對下崗失業(yè)人員再就業(yè)的優(yōu)惠政策外，對一些吸納非正規(guī)就業(yè)量較大的特殊行業(yè)和地區(qū)可給予專項的稅收減免和財政補貼。

為了發(fā)揮社會保障制度對非正規(guī)就業(yè)人員的作用，可以探索對非正規(guī)就業(yè)人員特殊的社?；鹄U納辦法。如對非正規(guī)就業(yè)人員采取靈活的交費比例，政府給予補助。鼓勵非正規(guī)就業(yè)人員個人和用人單位繳納社會保障基金，避免其由于就業(yè)不穩(wěn)定造成的困難。

4．加強對非正規(guī)就業(yè)人員的就業(yè)服務

（1）鼓勵職業(yè)培訓。政府應將非正規(guī)就業(yè)人員與城市化發(fā)展、調整地方產業(yè)結構、合理配置人才資源等結合起來考慮，對非正規(guī)就業(yè)人員進行必要的職業(yè)培訓?？梢?guī)定城鎮(zhèn)失業(yè)人員在失業(yè)期間到當?shù)貏趧颖Ｕ喜块T核準的職業(yè)培訓機構參加短期職業(yè)培訓，并享受當?shù)貏趧颖Ｕ喜块T提供的免費職業(yè)指導和免費服務。對農村進城務工人員，政府要鼓勵用人單位進行培訓，并適當給予補助。

（2）培育和整頓勞動力市場。要建立統(tǒng)一、開放、競爭、規(guī)范的勞動力市場，加大對勞動力市場的規(guī)范力度，整頓街頭勞務市場，打擊和取締黑職業(yè)中介機構。促進供需雙方自由選擇，公平競爭，實現(xiàn)勞動關系的法律化和規(guī)范化。

5．完善法律法規(guī)，加強宣傳，保障非正規(guī)就業(yè)者的權益

首先，國家應通過調整現(xiàn)有勞動爭議處理程序，縮短勞動爭議處理時間，減輕非規(guī)范就業(yè)者的訴訟壓力。勞動爭議處理時間冗長造成的拖延賠償，是一些用人單位對付非正規(guī)就業(yè)人員索取賠償最主要常見的手段，也是造成處于不穩(wěn)定就業(yè)中的非正規(guī)就業(yè)人員權益無法得到保護的原因。所以，保障非正規(guī)就業(yè)者的權益，還應當在勞動爭議處理程序上進行改進。

其次，法律應強調用人者提供的勞動條件的合法性來保障非正規(guī)就業(yè)者的權益。例如，按現(xiàn)行法律法規(guī)，提供合法勞動條件下所受的工傷和沒有提供合法勞動條件下所受的工傷所支付的賠償額是一樣的，同時，也沒有明確規(guī)定工傷者在獲得工傷保險待遇后可以按民事侵權原則獲得民事賠償。因此，要讓那些不提供合法勞動條件的用人者受到更嚴厲的法律制裁和行政制裁。

再次，把勞動爭議處理納入法制軌道。勞動仲裁機構作為政府的下屬行政機構，容易受政府的影響，而一些地方政府因為種種原因間接或直接會給勞動部門施加壓力而忽視非正規(guī)就業(yè)者合法權益的保護，這樣勞動行政部門在處理勞動爭議的過程中往往會有所傾向。這種仲裁制度急需改進。國家還應通過各種措施，如利用各種民間組織，把法律援助的范圍進一步擴大，落實政府的法律援助工作，保證法律服務的良好環(huán)境。

最后，政府應加大對非正規(guī)就業(yè)者的普法工作。非正規(guī)就業(yè)者法律意識不足也是自身權益經(jīng)常受到侵害的原因之一。政府要加大普法工作的力度，鼓勵非正規(guī)就業(yè)者了解法律法規(guī)，學會通過法律手段保護和捍衛(wèi)自己的合法權益。

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