村務(wù)監(jiān)督機制的立法構(gòu)想

摘要：沒有監(jiān)督的村民自治不是真正的村民自治。《村民委員會組織法》監(jiān)督立法的缺失就像缺少造血功能的生命體，村民自治主要靠基層政府的干預(yù)來維持其生命體征。建立健全的村務(wù)監(jiān)督機制能夠更有效地保證村民自治的充分體現(xiàn)，更全面地保證村民自治的公正合法化，從而切實保障村民的自身利益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；監(jiān)督機構(gòu)；監(jiān)督制度

中圖分類號：ＤＦ413．8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）01－0062－02

當(dāng)下，中國農(nóng)村實行村民自治，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會的設(shè)立是我國1982年憲法的一大特色，1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》的公布施行使村民自治有了確實的法律保障。但整部法律總共只有區(qū)區(qū)30條，各方面規(guī)定過于簡單，而且大部分是有關(guān)民主選舉、民主決策、民主管理等方面的內(nèi)容，有關(guān)民主監(jiān)督的僅有第２2條關(guān)于村務(wù)公開的規(guī)定。如果說《村民委員會組織法》在制定之初主要目的在于宣傳和建立農(nóng)村民主的話，那么在其運行將近十年之后，其監(jiān)督立法的完善是當(dāng)務(wù)之急。孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“不斷有經(jīng)驗告訴我們，每一個擁有權(quán)力的人都易于濫用權(quán)力，并盡其最大可能地行使他的權(quán)力。”隨著建設(shè)社會主義新農(nóng)村工作的開展，村委會可支配利益的增多，村務(wù)監(jiān)督立法的缺失將使農(nóng)村成為貪污腐敗的重災(zāi)區(qū)，并最終成為制約農(nóng)村政治、經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

一、農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督制度未普遍建立的原因分析

2０04年6月22日，中共中央、國務(wù)院辦公廳曾下發(fā)過《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度的意見》，明確要求每個村莊建立村民監(jiān)督小組，具體負(fù)責(zé)民主監(jiān)督工作。應(yīng)該說國家已經(jīng)意識到建立農(nóng)村監(jiān)督制度的必要性了。但時隔三年過去，農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督制度卻沒能在全國范圍內(nèi)普遍開展起來，究其原因，主要存在以下問題：

1．系統(tǒng)的村務(wù)監(jiān)督制度的建立缺乏法律依據(jù)

規(guī)范村民自治的法律《村民委員會組織法》對村務(wù)監(jiān)督制度的忽視導(dǎo)致系統(tǒng)的村務(wù)監(jiān)督制度的建立缺乏法律依據(jù)。村委會既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的設(shè)置使村務(wù)公開流于形式。中共中央、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度的意見》僅是政府的一個文件，它不是法律，缺乏法律的邏輯性和強制力。

2．大部分農(nóng)村地區(qū)，干群利益沖突未達(dá)到尖銳化程度

據(jù)統(tǒng)計，村兩委與村民利益沖突比較大的地區(qū)集中在東南沿海和經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，它們有巨額的政府征地補償款，蓬勃發(fā)展的農(nóng)村集體經(jīng)濟等使村兩委可支配利益劇增，村干部因此貪污腐化嚴(yán)重，干群關(guān)系緊張。而在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，村干部跟普通農(nóng)民無異，與村民的利益沖突還未達(dá)到相當(dāng)程度。因此，缺乏自下而上建立村務(wù)監(jiān)督制度的推力。

3．有關(guān)利益既得者的怠于實施

新制度的實施要么是自上而下的壓力（包括法律的強制規(guī)定），要么是自下而上的強力推動，還有就是自身翻然醒悟作出改良，一般來說后者很難得。不管是習(xí)慣于擁有權(quán)力和使用權(quán)力的村干部還是喜歡發(fā)號施令追求權(quán)力高效的縣鄉(xiāng)基層政府；都不愿意改變農(nóng)村現(xiàn)有的權(quán)力格局。他們是屬于怠于穿戴“緊箍咒”的既得利益者。

二、村務(wù)監(jiān)督機制的立法構(gòu)想

雖然村務(wù)監(jiān)督小組未在全國范圍內(nèi)普遍設(shè)立，但其凸顯的原因和實踐經(jīng)驗對村務(wù)監(jiān)督立法的成文不無裨益。筆者試作如下構(gòu)想：

（一）修改《村民委員會組織法》，建立強有力的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)

1．保證監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督工作的獨立性

浙江省武義縣后陳村在設(shè)置監(jiān)督小組時監(jiān)督小組由村民代表選舉產(chǎn)生，但村民代表會議卻無權(quán)決定是否罷免監(jiān)督小組成員，村民監(jiān)督小組成員的罷免需要經(jīng)過村委班子同意。這一做法使得監(jiān)督者反受被監(jiān)督者制約，監(jiān)督工作難有獨立性。因此，為了避免權(quán)力鏈條的各個權(quán)力主體相互串謀或交易，必須將選任和罷免權(quán)歸屬于村民代表會議，監(jiān)督機構(gòu)只對村民代表會議負(fù)責(zé)，監(jiān)督工作不受任何行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。

2．?dāng)U大監(jiān)督機構(gòu)規(guī)模，明確監(jiān)督機構(gòu)議事規(guī)則

在實踐中，通常監(jiān)督小組設(shè)置為三人，其中一人為主任。議事規(guī)則通常有兩種?押一是少數(shù)服從多數(shù)的民主決定方式；二是主任在聽取另外兩名成員意見之后單獨裁量決定。前者監(jiān)督主任起著召集者和組織者的作用，后者監(jiān)督主任直接起著裁判者的作用。無論是哪種方式，主任由誰確定以及如何確定都顯得相當(dāng)重要。在實際運作中，主任的人選成了農(nóng)村各派系間、權(quán)勢團體間相互博弈的焦點。因此，監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)弱化主任作用甚至不設(shè)置主任，由七人或更多人組成監(jiān)督機構(gòu)，每周定期召開監(jiān)督機構(gòu)會議。各個成員把從各種渠道獲得的待監(jiān)督事項提交會議討論通過，決策方式是少數(shù)服從多數(shù)。這樣不僅具有代表性、民主性，監(jiān)督小組的規(guī)模化也可以與村兩委形成人數(shù)力量上的對抗，而且使拉攏和腐蝕整個監(jiān)督團體也變得更困難。

3．建立有效的監(jiān)督激勵機制

很多地區(qū)在設(shè)立村務(wù)監(jiān)督小組時曾經(jīng)熱鬧一時，監(jiān)督小組的工作也很賣力。可是等新鮮勁一過，監(jiān)督小組的工作遇到了麻煩。一般來說村官是村里的精英階層，村官的發(fā)展歷經(jīng)幾種情形，第一種情形，在改革開放以前村官由根正苗紅的“弱者”掌握，說他們?nèi)跏菑钠浔旧韯萘碇v的，他們有相當(dāng)一部分是村里的小姓，宗族勢力小，但依靠良好的出身和政府的強力支持，很多人著實做了很久的村官。第二種情形，隨著新的選拔干部標(biāo)準(zhǔn)出臺，出身不再是選拔任用村官的必要條件，于是宗族勢力大，能力強的一批村官開始抬頭。第三種情形，在一些家庭宗族關(guān)系不是很牢靠的地方，很多村里的經(jīng)濟能人依靠他們雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)逐漸靠近村政權(quán)，他們是致富帶頭人，同時也是權(quán)傾一村的村官。當(dāng)然在全國各地三種情形都依然存在。但不管是哪一類型村官，他們的能量都不可小覷，都不容易對付。如果監(jiān)督機構(gòu)的激勵機制不到位，監(jiān)督者的失聲也就在所難免。那么什么樣的激勵措施能夠調(diào)動監(jiān)督者的積極性，能使監(jiān)督者拉下臉面與被監(jiān)督者“為敵”呢？這個不能一概而論，要因地制宜。原則就是利益激勵需到位。比如，監(jiān)督小組最大的利益如果想“執(zhí)政”村里的話，那么村委會選舉可采取“組閣競選”的方式，落選的組合成為當(dāng)然的監(jiān)督機構(gòu)，而且監(jiān)督機構(gòu)優(yōu)先成為下屆村委候選人，這樣，監(jiān)督小組實際上就成為了“在野黨”，在野黨要想當(dāng)政，就必須盡可能地對“在朝黨”挑刺。不足的發(fā)現(xiàn)和揭露的越多，其下屆執(zhí)政的機會也越大。這樣一來監(jiān)督者糾錯積極性就大大提高了。而且可以通過監(jiān)督別人的弱點使以后自己的執(zhí)政更成熟更完美，最終使執(zhí)政和監(jiān)政形成良性循環(huán)。

4．對稱監(jiān)督者與被監(jiān)督者信息

監(jiān)督者要完成對被監(jiān)督者的監(jiān)督必須能夠知道監(jiān)督者應(yīng)該做哪些事，做了哪些事，也即完全知悉信息，否則再靈的耳目也是聾子。這就需要建立起嚴(yán)格的村務(wù)信息披露制度。筆者建議實行村務(wù)信息披露“一票否決制”，即如果發(fā)現(xiàn)村委會有村務(wù)不向村民和監(jiān)督機構(gòu)公開的情形可無條件地撤換村委。同時，建議政府在分派利益、下發(fā)文件時應(yīng)同時告知、抄送監(jiān)督機構(gòu)和村民信息員代表，使村務(wù)像家務(wù)一樣人人知曉，個個明白。

5．明確監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，強化督促功能

監(jiān)督機構(gòu)是村民的耳目，村民權(quán)益的保護神。但管的太死，只監(jiān)不督，有可能束縛村干部的手腳，不利于村莊經(jīng)濟的發(fā)展。那么哪些是村干部可為，哪些是其不可為的呢？這就涉及到村干部行為規(guī)范和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)問題。筆者以為，應(yīng)該在村民自治章程和村規(guī)民約上做文章。一改往日自治章程和村規(guī)民約只規(guī)范村民行為的做法，把自治章程和村規(guī)民約修訂成規(guī)范村民和村官行為的村級“憲法”，使之成為施政村官對村民的承諾。監(jiān)督小組按照自治章程和村規(guī)民約來衡量村干部的行為，依據(jù)它來進行年終考核和任期期滿的評價。把無過無功的一屆村委認(rèn)定為不合格，盡量挖掘每任村委的潛力。發(fā)揮監(jiān)督的督促功能，“監(jiān)”、“督”并重，最大限度地振興農(nóng)村經(jīng)濟。

（二）理順村委會與地方政府的關(guān)系，爭取地方政府對監(jiān)督工作的支持

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農(nóng)村的基層政權(quán)，村民委員會是我國基層群眾性的自治組織。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間存在著兩種法律關(guān)系?押其一是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理范圍內(nèi)的事務(wù)，村委會起協(xié)助的作用。其二是屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此只能依照法律規(guī)定進行指導(dǎo)、支持和幫助，而不得干預(yù)。然而，這種明確的工作關(guān)系在實踐中卻呈現(xiàn)出復(fù)雜化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了出成績添形象，其往往背離指導(dǎo)者的角色而越俎代庖直接干預(yù)村莊經(jīng)濟建設(shè)。而且為了開展工作的方便，往往干預(yù)村委會的工作。目的就是使村干部更聽地方政府的話，保持政令在農(nóng)村的暢通。

如何徹底理順村委會與地方政府的關(guān)系，讓地方政府支持村監(jiān)督機構(gòu)的工作。筆者認(rèn)為，村監(jiān)督機構(gòu)要想獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的支持其當(dāng)務(wù)之急是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的日常工作能夠得到村委會的大力支持。在大部分已建立起監(jiān)督機構(gòu)的農(nóng)村地區(qū)，基層政府對監(jiān)督工作不僅不支持而且有抵觸。原因是監(jiān)督工作的加強使得村委會的工作中心轉(zhuǎn)移到屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，而忽視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的協(xié)助。在這里筆者以為不妨把村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作也納入到監(jiān)督事項中來，年終考核和任期評價時各占一定份額，自治事項由監(jiān)督機構(gòu)作評，協(xié)助工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府考評。這樣就使村委會兩手都抓，兩手都硬。村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的工作也能最終得到地方政府的支持。地方政府與村兩委的關(guān)系也能得以徹底理清了。

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