當代中國廉政建設：現狀、理論分析與指標體系構建

黨的十七大報告把堅決懲治和有效預防腐敗，定位為黨必須始終抓好的重大政治任務，把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，進一步明確要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設，特別是提出了加強反腐倡廉建設的原則、途徑和目標，標志著我們黨對反腐倡廉建設的規律有了更加深刻的認識。

一、我國廉政建設體系現狀分析

2005年，中共中央實施《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系綱要》，綱要的實施是新形勢下對反腐倡廉工作的重大戰略決策和總體指導方針，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，為我國現階段廉政建設指明了方向。

(一)近年來我國腐敗發案率呈現先升后穩、穩中有降的趨勢，反腐工作效果開始顯現

從中紀委向黨的十三大、十四大、十五大、十六大、十七大工作報告中的數據來看，改革開放以來我國腐敗發案率呈現出了明顯的波動性，從趨勢上看表現為M型形態波動(見表1)，并日漸好轉逐年下行。十六大以來的五年違紀處分人數大幅下降，達到改革開放以來的最低點。未來五年的趨勢雖不好判斷，可能還會有所反彈，但反彈高度不會高于1997-2001年高度，違紀處分人數的絕對值應該會逐年下降的。如2003年黨紀處分174580人。2004年黨紀處分170850人，2004年比2003年下降2.13％，2005年處分115143人。比2004年下降了32.6％，下降比例接近1/3，是近年來下降人數最多的一年。2006年黨紀處分人數為97260人，比2005年下降了15.53％。而2006年與2003年相比下降44.3％，接近一半水平。(見表2)這充分說明近年來我黨在反腐倡廉工作方面所取得的成績。從具體效果上看，全黨全社會高度重視和積極參與反腐敗的局面初步形成，各種消極腐敗現象和不正之風得到一定程度的遏制，黨風、政風和社會風氣在一定程度上得到好轉。

(二)理論界的研究和各級政府、企事業單位的實踐為廉政建設體系的構建奠定了基礎

近年來，我國理論界與學術界對廉政建設體系進行了積極的探討與研究，形成許多共識與創新。與此同時，各級政府與行政事業單位、企業也相繼實施了一系列廉政建設指標體系構建的綱要和細則，開始主動落實中央《懲治和預防腐敗體系實施綱要》，并結合本地區、本部門、本行業特點將《綱要》的原則規定細化和量化，取得了一定的效果。如天津市和南開大學合作早在1994年就提出《廉政建設社會評估系統》，并具體設置了廉政綜合指數。深圳市也在2000年提出了反腐保廉預防體系總體思路的設想，并于2002年出臺了《深圳市反腐保廉預防體系總體思路》，隨后在市紀委內設機構中設置了“預防研究室”。2005年以來，深圳繼續探索反腐倡廉工作的特點和規律，構建與社會主義市場經濟體制相適應、具有深圳特色的預防腐敗體系。在中央的宏觀指導下，各級黨委、政府的積極推動以及學術界的大力倡導下，我國廉政建設指標體系構建從理論到實踐都具備了一定的基礎，這為進一步建立健全國家廉政建設體系創造了有利條件。

(三)腐敗手段多樣化，總體數量仍然比較龐大，廉政建設總體形勢還不容樂觀

所謂腐敗，就是運用公共權力違反公共規則以謀取私利的行為。這個定義包含了四個基本要素，即運用公共權力、違反公共規則、謀取私利和已發生或正在發生的行為。盡管不同國家、不同時期界定腐敗的標準有所不同，但在當今各國認定腐敗與否，大體上按上述四點把握和判定。中國當前腐敗主要是行政壟斷和公權力亂用所造成的權力尋租和浪費。從國際透明組織公布的國家廉潔指數看，我國廉潔指數得分波動較大，但從2000年以后總體上廉潔指數基本上止跌企穩、逐年進步，呈現出比較平穩的走勢。但中國仍屬于世界上得分2.5—5.0之間的腐敗比較嚴重的國家，廉政建設總體形勢仍不容樂觀。(見表3)

二、國內外學者關于廉政建設評估指標體系構建述評

廉政建設評估指標的構建是以一個組織各項工作在廉政建設中作用的大小為依據，采取分類抽取、按比例加權重的方法，從而達到相對客觀全面評價組織內廉政建設狀況為目的的一整套評價標準和方法。我們稱之為廉政建設綜合指數，指數的意義在于評估指標體系能夠明確組織廉政建設發展狀況的指向性、組織廉政建設時間上的動態性、組織廉政建設完成情況的可衡量性等特點。

國內外學者多年來一直致力于廉政建設指標體系的構建研究，從不同的角度采用不同的方法進行了一系列有意義的研究，為我們進一步深入研究奠定了基礎，但仍有許多不足之處。從中國知網檢索，選取1999-2007年時間段，以反腐為篇名檢索共有3271條記錄，以腐敗為篇名檢索9065條記錄，以廉政建設為篇名檢索得3599條記錄，以廉政建設評估為題檢索僅得5條記錄，以廉政建設指標體系為題檢索僅得3條記錄。由此可見，國內理論界對腐敗、反腐敗、廉政建設等內容探討較多、也較深入和全面，從不同角度、不同學科對當前我國廉政建設內容進行廣泛而深入的探討，但對廉政建設評估、廉政建設指標體系的構建研究卻成果較少，對這一領域的研究還需加強，這也是本研究的重要意義所在。

新西蘭杰瑞米·波普提出了神廟式宏大的國家廉政體系構成，這是以一種信念為基礎的，即國家治理當前所牽扯到的問題能力發展、結果導向、公眾參與以及推進國家廉政所需要通過一種整體性的方法。國家廉政建設的指標成為構建神廟的支柱。支柱的一端是制度支柱，它由行政機關，議會，司法機關，公務員系統，監督機構(公共賬目委員會、審計總署、監察特使、警察部門、反腐敗機構等)，公民社會(包括職業和私人部門)，大眾媒體，國際勞動者組成。另一端的支柱是規則和實踐支柱，為國家廉政建設中每一個制度性支柱起輔助作用。有公私利益沖突規則，公平選舉，質詢高級官員的權力，公開發布審計報告，公共服務的道德準則，獨立性，能夠獲取信息，言論自由，檔案管理，可執行而且被嚴格執行的法律，鼓勵競爭的政策包括公共采購規則，有效的相互的法律或司法協助。

胡星斗認為廉政指標體系應包括：行賄受賄指標、經濟違規違法指標、職務消費指標、預算與監督指標、舉報與處理指標、集中采購指標、招標投標指標、不正之風指標、政務公開度、收入公開度、群眾滿意度等，而各“指標”、“度”又由被查處的案件數量、涉及人數、涉及金額、群眾打分等決定。廉政指標體系應當既體現“治標”又體現“治本”，既重視組織、制度的作用又重視作風、民意的重要性，既反映收錢收物的“硬腐敗”又反映接受好處、服務、拉關系、走后門、“三公消費”的“軟腐敗”。并建議國家把廉政指標體系作為干部政績考核的主要內容。

有學者將廉政考核指標的基本框架分為對領導班子廉政考核指標體系和一般公職人員廉政考核指標體系。領導班子廉政考核指標體系由領導班子集體的廉政考核指標體系和領導班子成員的廉政考核標志群組成。對一般公職人員廉政考核指標體系也分為對一般公職人員總體的廉政考核指標體系和對一般公職人員個人的廉政考核指標群。并對基本框架的每一個考核范圍設置廉政預警、廉政自律和廉政獎懲三個一級指標，一級指標下設廉潔政治、廉潔勤政、廉潔干群關系、艱苦創業自律、廉政準則自律、廉政組織和廉潔獎懲七個二級指標。陳建新在建構中國特色廉政建設指標體系的思考中提出了九大指標體系：分別是績效指標、政治和社會穩定態勢指標、預防腐敗指標、懲治腐敗力度增減指標、反腐敗法制化進程加速指標、源頭治腐的效應指標、群眾對反腐倡廉的滿意度指標、三個文明協調發展指標、廉政建設規劃修正動態指標。

有學者利用統計學的知識設計指標體系來進行廉政建設指標體系建設。對于顯性行為設計如下指標：政治學習出勤率、辦事公開程度、民主生活會自查自糾程度、出勤率、任期內公費用餐次數以及費用金額、月平均工資、公費開支比率、群眾來信問題解決率等。對于隱性行為設計如下指標：個人生活重大事項申報率、收受禮品上繳率、收入申報率、住房用車自律程度，對子女配偶秘書等身邊人員自律程度、子女配偶經商辦企業率等。對于獎懲行為設計受組織表彰和批評次數、群眾來信表揚次數、被舉報和查實次數等指標。有學者從黨風廉政建設出發設計了八項指標，分別是黨委指數、敏感指數、財物指數、組織指數、制度指數、作風指數、教育指數、案件指數。安徽省反腐倡廉工作綜合評價系統研究課題組創立了安徽省反腐倡廉工作綜合評價系統。該系統分為相互關聯的目標測評體系和民意調查體系兩個子系統。目標測評體系突出與反腐倡廉基本格局相吻合，設置廉政建設、案件查處、糾風治亂、源頭治理4類20項目標，并設不同權重。民意調查體系共設17個問題，總體評價方面的問題5項，查處案件方面的問題2項，糾正部門和行業不正之風的5項，其他直接相關的調查問題5項。

有學者提出了國家公職人員腐敗預警指標體系，分為五類28項指標。分別是制度腐敗指標、群眾對個人廉潔的滿意度指標、懲治腐敗力度指標、個人廉政情況指標、個人腐敗影響因素指標。地方政府對于廉政建設指標體系建設也進行了積極的嘗試和實踐，目前各級地方政府基本建構了有特色的、適合本地的廉政建設指標體系。鑒于篇幅本文選擇了比較有特點的兩個部門為代表。一個是浙江省的“4+1”創建方式，即整體構建、專項構建、行業構建、聯合構建、科技促建。二是重慶市商委系統廉政建設體系，《重慶市商委系統黨風廉政建設和反腐敗目標考核評價體系》包括4類20項指標。權重分配為：黨風廉政責任制和廉潔自律的指標5項35分；案件查辦的指標6項40分；公務行為的指標5項15分；經濟行為的指標4項10分，總分為100分。

三、我國廉政建設指標體系的構建

廉政建設指標體系是當前我國廉政建設系統化、數量化、科學化的重要組成部分。廉政建設指標體系可供選擇的指標很多，如何才能使這些指標成為完善我國廉政建設制度、反腐倡廉的參照系數，指標本身的選取和設定就尤為重要了。本研究借鑒國內外學者的最新理論成果及各地、各部門、各行業的具體實踐，結合當前我國反腐倡廉工作的最新進展，在擴展1994年南開大學課題組廉政建設綜合指數的基礎上，從腐敗發生學的角度出發構建廉政建設指標體系，將其設置為三級指標體系，一級指標有3項，主要從評價標準的角度來設置為制度指數、行為指數、效果指數，并將評價標準分類為9項二級指標體系，將二級指標繼續細化為科學可行、易于評價的27項三級指標。評價標準主要確定評價的總體性要求，包括價值理念與價值認同；評價指標主要是將評價標準具體化，并通過指標體現出標準的要求。

第一、制度指數包括黨內民主制度、人事制度、財物制度。這三項指數是我國反腐倡廉指標體系的基石，也是廉政建設過程中目前做得比較好的部分，各項制度建立健全程度較好，問題主要集中在各項具體制度的執行和落實環節中，因此在進行廉政建設指標體系的設置時我們重點考慮了制度的執行情況，對已經執行較好的一些制度并沒有納入到指標體系中，如干部任前公示制度、領導干部廉政檔案制度等。

第二、行為指數方面測量指標分為教育指標、官民關系指標、公務行為指標。其中教育指標包括思想觀念教育指標、權力觀教育、黨紀國法教育。官民關系指標分為群眾對廉政建設的滿意程度、國家機關辦公設施與公益設施的比較水平、對國家機關和公職人員匿名舉報率。公務行為指標由國家機關政務公開情況、國家機關內部監督制約制度建立健全程度、體制機制創新評價指標組成。

第三、效果指數重點從案件查處指標、糾風治亂指標、廉潔自律指標來考察。其中案件查處指標包括對公職人員舉報的查辦率、案件查處挽回損失平均指標、違紀案件移交司法處理數量相對指標。糾風治亂指標分為源頭治腐指標、廉政建設修正動態指標、行業不正之風嚴重程度。廉潔自律指標細化為領導干部廉潔自律密切聯系群眾狀況、公職人員的生活質量與生活水平、公職人員違法違紀率。效果指標更關注廉政建設的實際效果是否達到了預期的目標(見表4)。