論公正對公共服務市場化改革雙重特性的回應

摘要：公共服務市場化改革具有市場性和公共性的雙重特性，現實要求作為公共服務重要價值考量的公正必須對此做出回應，這種回應表現為市場公正和社會公正的形成，而且市場公正和社會公正之間必須保持均衡的邏輯關系。

關鍵詞：公共服務市場化；市場性；公共性；市場公正；社會公正

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2008)01-0064-03

眾所周知，公正是公共服務的重要價值考量。然而，伴隨著新公共管理運動的普遍深入開展，當今世界各國的公共服務正在進行著市場化改革。公共服務市場化改革是一種新生事物，它要把市場機制引入到對公共服務的提供中來，從而具有了不同于原來單一屬性的多重品格。那么，作為公共服務重要價值考量的公正如何對此做出回應呢?筆者試圖在厘清公共服務市場化改革的雙重特性的基礎上勾勒出公正對此做出的回應。

一、公共服務市場化改革的雙重特性

所謂公共服務市場化是指把競爭、價格、供求等市場機制引入到政府與企業、社會、非政府組織之間的合作中來，以調動各種社會資源參與公共服務的供給，從而實現以較少的資源與較低的成本來實現提供數量更多、質量更高的公共服務之目的。它主要包括三個方面的內容：一是將決策和執行分開，即政府更多的是“掌舵”(決策)，而不是“劃槳”(執行)；二是公共服務的供給者多元并存，打破壟斷，競爭發展；三是公共服務的消費者有在多元的供給者之間選擇的權力和用以選擇的資源。市場化的形式主要有合同出租、公私合作、使用者付費制、憑單制度等。實際上，公共服務市場化就是要打破由政府獨家壟斷公共服務供給局面，形成政府、企業、社會等多元競相供給公共服務格局，以謀求提高質量，降低成本，給公民以充分選擇的權利和自由。

從公共服務市場化的涵義我們可以看出，公共服務市場化實質上有著雙重特性，遵循著雙重邏輯：一是經濟性，遵循的是效率邏輯；二是政治性，遵循的是公平邏輯。

對于公共服務市場化的經濟性，我們可以從兩個方面來理解。第一，公共服務市場化破除了公共服務原先那種純粹的政治性、政策性的神話。使其具有更多的經濟內涵，更大程度地遵循經濟規律。如在公共服務市場化以前，絕大部分公共服務是無償提供的，沒有價格，即便部分公共服務是有價格的。那也是政策性的定價，沒有遵循經濟規律，反映供求關系。第二，公共服務市場化引入了市場機制，必須遵循市場規律。市場機制的本質在于競爭。通過競爭來提高效率。降低成本。公共服務市場化改革本質就在于打破壟斷，培育多元競爭主體，通過競爭、供求來反映公共服務的水平和消費水平。也正因為這樣，公共服務市場化必須遵循效率邏輯，通過提高效率來增加公共服務的供給，提高公共服務的質量和水平。

說公共服務市場化改革具有政治性，主要是指它的公共性。一方面，從其目的來看，市場化并不是目的，而是手段，公共服務市場化改革的最終目標是追求公共利益的最大化和公平、正義的價值觀，最大限度地為全社會所有公民提供共同消費、平等享受的社會產品。這種公共性不會因市場化的推行而受到改變。再者，市場化并不等同于民營化或私有化，因為市場化的本質是引入競爭機制，而民營化、私有化只是達到市場化改革目的的一種途徑。另一方面，從其主體來看，在公共服務市場化改革以后，盡管政府提供公共服務的壟斷地位被打破，但它仍然是提供公共服務的主體，這是不容置疑的。因為在當今時代，能夠代表社會公眾的利益、為人民吶喊、主持公道的惟有政府，而其他主體難擔此重任。公共服務市場化改革的這種公共特性必然要求它遵循公平的邏輯，以追求公平來求得其政治合法性。

二、公正對公共服務市場化改革雙重特性回應之一：市場公正

何謂市場公正?顧名思義，市場公正就是符合市場價值和市場法則的公正或者說用市場法則來解讀的公正。關于公正，早在古希臘，亞里士多德就指出：“所謂公正，一切人都認為是一種由之而做出公正的事物的品質，由于這種品質人們行為公正和想要做公正的事情……守法和均等的人是公正的，違法和不均等的人是不公正的。”《美國百科全書》也有言：“公正是一個社會的全體成員相互間恰當關系的最高概念。”它“不取決于人們關于它究竟是什么的想法，也不取決于人們對自以為公正之事的實踐，而是以一切人固有的、內在的權利為其基礎的；這種權利源于自然法面前人人皆有的社會平等。”所以，一般說來，公正就是人們在處理與他人和社會的關系中，能夠按照一定社會或階級的政治原則和道德原則、規范的要求，做到不偏不私、公道正派。這樣一來，市場公正就是指運用市場的法則來處理人與人之間的關系特別是利益關系，使得權利、利益的分配和實現符合市場競爭的價值要求。

從思想根源上說，市場公正源自自由主義者的公正觀。自由主義思想家們以生存、自由、財產等個人權利的觀念當作道德原則的假定，主張過程公平，包括機會均等、按勞分配等方面。在自由主義者看來，這種平等趨于最大限度地擴大個人的行動自由，尤其是在經濟領域中獲得經濟成果和經濟價值的自由。他們認為，既然人們按照自由的方式對經濟作貢獻，而且他們所作的貢獻是他自由選擇的結果，因此，按各人的貢獻分配經濟負擔和經濟利益就是公平的。如諾齊克認為：“如果一個人按獲取和轉讓的正義原則，或者按矯正不正義的原則對其持有是有權利的，那么，他的持有就是正義的。如果每個人的持有都是正義的，那么持有的總體就是正義的。為了把這些綱要轉變成一個具體理論，我們必須規定這三個持有的正義原則，即持有的獲取原則、持有的轉讓原則和矯正對前兩個原則的侵犯的原則的細節。”

從公共服務市場化改革的角度說，市場公正是對公共服務市場化所具有的市場或經濟品性的回應。因為，既然公共服務要推向市場或者說要引入市場機制，那么就必須要遵循市場法則，按照市場的邏輯和規則來組織公共服務的生產、供給、消費。公正也就必須對這種市場品格作出回應，方可推進公共服務市場化的進程，求得效率的提高、成本的降低以及服務質量和水平的大幅度提升。這種回應就是市場公正價值考量的出現。機會均等、能力本位、優勝劣汰、權利與義務的對稱等就是市場公正價值考量的體現。市場公正強調過程公平和個人自由權利至上，認為各市場主體按照機會均等的原則站在同一起跑線上進行自由而充分的競爭才是公正的，也只有在這樣的條件下，權利和義務才能相稱、一致。而這又源于自由市場的信仰。比如說使用者付費制度就是價格機制在公共服務市場化改革上的體現，從市場公正看，它體現了權利與義務相稱的原則，它有利于消除擁擠，充分發揮公共服務設施的利用效能。再如特許經營制度，它是在競價的基礎上而由政府授予某企業或社會中介組織特許經營權，以經營某種公共服務的制度。從市場公正的角度看，它體現了機會均等、優勝劣汰等價值原則。市場公正遵循著效率的邏輯。

另外，我們可以從西方發達國家的公共服務市場化改革的實踐中看出市場公正對這種改革的市場品性的回應。自20世紀70-80年代以來，西方發達國家政府改革運動的一個主要內容就是運用市場模式來改造公共產品和公共服務的提供機制。其基本的理論依據就是相信市場作為分配社會資源的機制的效率。對此，公共選擇學派指出，沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供。解決政府面臨的難題的最有效辦法是打破政府的壟斷地位，把公共服務盡可能交還給社會，通過市場競爭來提供，使消費者或服務對象有自由選擇的機會。這種改革和理論依據賦予了公正新的內涵，這就是市場公正，強調市場的價值，主張過程的公平，尊重人的自由權利的實現。

三、公正對公共服務市場化改革雙重特性回應之二：社會公正

與市場公正相比，社會公正是從全社會范圍內的所有公民所平等地享受各項權利的角度來考察公正的，因而更多的是從政治上或憲政意義上來加以定義的，是與政治性、公共性相對應的。從憲政意義上說。社會公正就是指社會賦予公民的政治利益、經濟利益和其他利益能夠得到平等而充分的實現，包括權利、規則的平等、收入分配的合理、機會的均等、司法的公正等。

社會公正來源于平等主義的公正觀。與把公平過程作為過程公平、機會均等的自由主義理解相反，平等主義者較多地把公平理解為條件平等。在他們看來，公平是就一種分配狀態、結果狀態而言的，這一理解的核心是無論個人之間有何差異，人人都應受到平等的對待。不僅在道德、政治領域，而且在經濟領域，具有人性就是實現公平分配起決定作用的、可以比較的方面。公平具有廣泛的內涵，它不僅指社會制度及規則公正、平等，指收入分配規則公平，也包括人與人、人與社會之間利益關系的“相稱”或平衡以及對這種關系的反映或評價。如羅爾斯認為，公正的基本準則應是：“所有的社會基本價值或者說基本善——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本的一種不平等分配有利于最不利者。”可以說，平等主義者主張的公正就是平等自由的分配。要注意的是平等主義并不等于平均主義，因為平均主義是不公正的。

公共服務市場化改革把社會公正作為價值考量是由其公共性決定的。公共性要求社會公民都能夠平等地享受同質同量的公共服務，要求公共服務市場化改革的成果都能夠為所有的社會公眾所享受。但市場公正并不能滿足這種公共性要求，因為市場公正更多的是體現效率邏輯，追求一種過程的公正。如按生產要素進行社會分配是符合市場公正的，也是發展市場經濟的必然要求。但按生產要素進行分配，會由于地域、行業、個人天資以及要素本性等方面的差異，造成收入分配上的差距，一些人群在激烈的市場競爭中，有可能淪為社會弱勢群體，從而曲解公共性，加劇社會的不公正或不穩定。單純的市場公正亦很難保證機會的均等和過程的公正。比如，資本是相對稀缺的資源，而勞動力則是相對過剩的資源，這就會使得資本所有者在競爭和收入分配中處于有利地位，而簡單勞動者總是處于不利地位。換句話說，資本的回報率總是高于勞動力的回報率。這樣就很難保證資本所有者和勞動力所有者能站在同一起跑線展開公平而自由的競爭。這種現象在公共性要求甚為強烈的公共產品和公共服務領域表現得尤為突出，很容易引發人們的不公正感。在這種情況下就必須引入社會公正來消減因市場公正帶來的分化現象，與市場公正維持力量上的均衡。我們通常所認為的社會不公或者說收入差距過大、社會財富分配不公就是社會公正意義上的不公正。所以說，社會公正是對公共服務市場化改革的政治性、公共性的回應，遵循著公平邏輯。

四、處理市場公正與社會公正關系的內在要求：維持均衡

在公共服務市場化改革特別是在處理市場公正與社會公正的關系上存在兩種觀點，一種是認為用市場機制取代政府權威機制來提供公共服務會造成社會公正的缺失，因為到目前為止，能夠代表社會公平、正義的惟有政府，因而主張不能用市場化來改革公共服務。另一種觀點就是主張把市場公正轉化為豐十會公正，這是當今諸多不公平現象使然。對這些觀點，我們可作如下分析：第一種觀點的潛臺詞就是由政府權威機制來提供公共服務就能實現和保證社會公正。要注意的是，盡管目前能夠代表公平、正義的惟有政府，但它并不能夠保證社會公正的平等而充分的實現，因為，按照公共選擇理論的觀點，政府依然遵循著“經濟人”假設邏輯，受到自利動機的支配。而且，它有可能會排斥市場公正，損害效率。第二種觀點本質上是用社會公正來代替市場公正并進而衡量公共服務的市場化改革。這實際上企圖否定公共服務市場化改革的兩重屬性。如前所述，公共服務市場化內在地蘊涵著市場公正和社會公正，沒有純粹的市場公正。亦沒有純粹的社會公正，只有二者在程度和比例上的差別。在筆者看來，提供公共服務要實現高效率、高質量、公平、正義，就必須維持市場公正與社會公正力量上的均衡，不可偏廢任何一方。因為，若以市場公正為主，那么在效率邏輯和自利動機的作用下，因人們在勞動能力以及生產要素占有上的差別，就會使公共服務異化為私人服務，如現在的富裕階層就是利用其雄厚的資本占有著大多數的公共服務，使一些公共服務變為實際上的私人服務；若以社會公正為主，排斥市場公正，過分強調平等甚或平均，就會扼殺效率，難以做大蛋糕，也就無法提供充分的公共服務。若維持二者的均衡，就可以充分地發揮各自的優勢，把效率邏輯與公平邏輯有效地統一起來，從而做大蛋糕，并平等地分配蛋糕，亦可以通過彼此的制約而避免極端形式的出現。

那么如何實現市場公正與社會公正的均衡呢?

先要注意兩點：一是我們所說的這種均衡不是低水平的均衡，而是充分的市場公正與充分的社會公正的高水平的均衡。二是我國與西方發達國家在這個問題上的情況是有所不同的。自上世紀70年代以來的西方發達國家的公共服務市場化改革是在社會公正有余而市場公正不足的背景下進行的，即便是這樣，西方發達國家在進行公共服務市場化改革的過程中也是非常注意引進和強化社會公正以達到與市場公正保持力量上的均衡的。如德國在出售國有企業時就明文規定購買者必須安置全部企業職工，不得拋棄任何一個職工。這就把市場的效率邏輯與政治的公平邏輯較好地結合起來了，維持了社會公正與市場公正間力量的均衡。而我們國家則是由于外部權力的作用不僅扭曲了市場化而且消減了公平、正義，從而造成了市場公正與社會公正皆不充分，也不均衡。這就決定了我國必須采取不同于西方的方法、措施來維持市場公正與社會公正的均衡。

首先，要繼續完善市場經濟體制。有學者指出，為什么我國公共服務市場化改革沒有達到預期的目的?其原因恰恰不是市場化過度和推行經濟自由主義的結果，而是市場化不足或異化以及改革內卷化(即內部人控制)的結果。所以，我們必須要繼續完善市場經濟體制，實現充分的市場公正。這就要減少過多的行政介入特別是行政審批，培育完善的市場主體，制定公平的競爭規則，保證機會均等。

其次，要改革收入分配制度，實現收入分配的合理化。從根本上說，公共服務是一種經濟利益的分配和再分配。黨的十七大報告指出：合理的收入分配制度是社會公平的重要體現……要健全勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配的制度……初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。這就為我們進一步推進公共服務市場化改革提供了指針，因為目前我國的公共服務市場化改革不僅市場公正不足，更嚴重的是社會公正的缺失。所以，我們在進一步推進公共服務市場化改革的同時，更多的是要引人社會公正以求得二者的均衡。

再次。必須加強社會主義民主建設。社會主義民主內在地包含著人民權益和社會公平正義，特別是以公共性為突出特點的公共服務更是要通過加強社會主義民主建設來強化社會公正。這包括加強公民社會建設，培育民眾的公民意識，健全法制觀念，加強權利意識教育，參與政治。擴大公民的知情權、表達權、監督權等。

總之，公共服務在經過市場化改革以后就在原來公共性(或者說政治性)的基礎上增加了市場性(或者說經濟性)的品格，因而具有了雙重特性。為了適應和促進這種市場化改革，作為公共服務價值考量的公正就必須對此作出回應。這種回應表現在：在市場公正的基礎上引入社會公正以求得力量上的均衡。當今，我國的公共服務的市場化改革可能過分注重了市場公正而相對忽略了社會公正，從而造成了諸多的社會不公正現象，給社會不穩定埋下了隱患。面對我國差距過大的收入分配等社會不公正現象，我們在進行公共服務市場化改革時應特別注意社會公正，求得市場公正與社會公正的均衡，形成對公正的科學而正確的理解。

責任編輯 任浩明