論瑞士的公共決策體制

摘 要：正如著名的行政學(xué)家赫伯特#8226;西蒙的一句名言所描述的那樣：“決策是行政的心臟。”因此，公共決策體制在一定意義上講就是政治——行政體制。通過(guò)從公共決策角度，分析了瑞士的政治——行政體制。

關(guān)鍵詞：公共決策；委員制；直接民主

中圖分類號(hào)：F20文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）01-0101-02

1 瑞士的公共決策體制機(jī)構(gòu)設(shè)置

瑞士憲法規(guī)定，瑞士為民主共和政體，實(shí)行三權(quán)分立。聯(lián)邦議會(huì)為最高立法機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦法院為最高司法機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦委員會(huì)是最高的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也就是聯(lián)邦的中央政府。

聯(lián)邦委員由七名聯(lián)邦委員組成。委員人選先由參加政府的政黨提名，經(jīng)過(guò)各黨、各州反復(fù)協(xié)商，最后由聯(lián)邦議會(huì)正式選出。聯(lián)邦委員會(huì)與議會(huì)任期相同，四年為一屆，可連選連任。聯(lián)邦委員會(huì)的職權(quán)大致包括：履行領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的職能；領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦的行政機(jī)構(gòu)，督促各級(jí)行政機(jī)構(gòu)和各級(jí)官員遵守聯(lián)邦憲法；管理職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)；在立法方面，聯(lián)邦委員會(huì)起草提交議會(huì)審議的法案，參與法律的制定。

2 瑞士的公共決策體制結(jié)構(gòu)

在縱向結(jié)構(gòu)上，聯(lián)邦各部及其下屬單位，統(tǒng)稱聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦政府下設(shè)七個(gè)部：外交部、內(nèi)政部、司法警察部、軍事部、財(cái)政海關(guān)部、國(guó)民經(jīng)濟(jì)部、交通運(yùn)輸與能源部。七名聯(lián)邦委員各掌一部。七個(gè)部下設(shè)六十七個(gè)聯(lián)邦局和十四個(gè)附屬單位。

瑞士行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置靈活多樣，各部、各局的組織形式并不完全劃一。聯(lián)邦《行政機(jī)構(gòu)組織法》第四十六條規(guī)定，部下設(shè)局，局下設(shè)“其它行政單位”。必要時(shí)，幾個(gè)局可合組為總局（或稱總部），但局與總局同屬一個(gè)層次。從實(shí)際情況看，各部機(jī)構(gòu)大致可分為四個(gè)層次：第一曾是部長(zhǎng)；第二層是總局長(zhǎng)或局長(zhǎng)（國(guó)務(wù)秘書(shū)、秘書(shū)長(zhǎng)與局同級(jí)）；第三層，有的部是司長(zhǎng)，有的部是處長(zhǎng)；第四層是科長(zhǎng)。有的科直屬司領(lǐng)導(dǎo)，有的屬處領(lǐng)導(dǎo)。聯(lián)邦委員會(huì)只確定巨以上建制，局以下建制由部長(zhǎng)根據(jù)需要設(shè)置。因此，局以下單位名目繁多，互有交叉。

部長(zhǎng)可按照聯(lián)邦委員會(huì)規(guī)定的精神制定本部的組織細(xì)則。秘書(shū)長(zhǎng)是各部的參謀長(zhǎng)，其主要權(quán)限是協(xié)調(diào)本部與其它部的工作。總局和局和獨(dú)立負(fù)責(zé)的行政單位，擁有較大權(quán)限。總局長(zhǎng)和局長(zhǎng)的主要職責(zé)范圍包括：指定計(jì)劃，妥善而有效地做好本局的組織工作等。由聯(lián)邦委員會(huì)指定，某些總局和局可直接與外交部的單位以及同外國(guó)駐瑞士使館發(fā)生聯(lián)系。司、處等下層單位的職責(zé)范圍，一般由部長(zhǎng)或局長(zhǎng)確定。其權(quán)限因責(zé)任大小而異，在一定權(quán)限范圍內(nèi)也可獨(dú)立負(fù)責(zé)。

瑞士分聯(lián)邦、州和鎮(zhèn)（市）是三級(jí)行政機(jī)構(gòu)。州系獨(dú)立的政治實(shí)體，鎮(zhèn)（市）是州的基層單位，屬州管轄。瑞士的聯(lián)邦體制建立在聯(lián)邦與州“雙重主權(quán)”的基礎(chǔ)之上。各州擁有自己的疆界、憲法和本州州旗。地方政府享有充分的自治權(quán)。各州的政治制度同市鎮(zhèn)和聯(lián)邦的政治制度很相似。一個(gè)民選的州議會(huì)在人民的協(xié)助下（通過(guò)投票）下行使立法權(quán)。州在選舉時(shí)劃分為若干選區(qū)，議員根據(jù)比例選舉制產(chǎn)生。候選人經(jīng)各政黨或公民團(tuán)體推薦。

同級(jí)政策組織之間，構(gòu)成平等合作與協(xié)商關(guān)系，這種排列組合方式便是決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。在瑞士的行政機(jī)構(gòu)間，由于跨部性事務(wù)日益增多，部與部之間也需加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，故《行政機(jī)構(gòu)組織法》專列章節(jié)作了規(guī)定。這種部際合作的方式大致有：互通情況；協(xié)調(diào)配合；部際咨詢；組織部際合作；建立經(jīng)常性的協(xié)調(diào)制度。

3 瑞士的公共決策體制的特色

一八七四年瑞士新憲法賦予了公民以“直接民主”的權(quán)力，凡聯(lián)邦通過(guò)法令或修改憲法，都需經(jīng)公民投票表決，在征集法定數(shù)量的的簽名后，公民可以提出立法倡議，等等。新憲法的這些規(guī)定，形成了瑞士具有特色的一套政權(quán)組織形式。它的政府，既不是總統(tǒng)制，也不是內(nèi)閣制，而是獨(dú)具一格的委員制。“武裝中立、直接民主、聯(lián)邦制則形成了瑞士政治的三大支柱。”

瑞士是個(gè)永久中立的國(guó)家。長(zhǎng)期以來(lái)，瑞士人民始終對(duì)自己的中立立場(chǎng)十分珍視，并為此而感到驕傲，在戰(zhàn)后復(fù)雜紛紜的國(guó)際舞臺(tái)上，他們?yōu)樽约簾o(wú)須更多卷入世界上的種種是非而感到慶幸。瑞士的全民公決也是舉世聞名。1986年，瑞士曾就是否加入聯(lián)合國(guó)舉行過(guò)一次全民公決，結(jié)果是3/4的選民投票反對(duì)。2002年3月3日，瑞士在全民公決中以微弱多數(shù)通過(guò)了加入聯(lián)合國(guó)的議案。

公民的“直接名主”又稱“直接立法”，始源于十八世紀(jì)瑞士各州。一八久一年才正式推廣到聯(lián)邦，載入聯(lián)邦憲法。

公民直接立法采用兩種方式：一種是對(duì)議會(huì)法案的“權(quán)”；另一種是公民擁有的法案“倡議權(quán)”。復(fù)議權(quán)是公民對(duì)議會(huì)立法認(rèn)可或否決的權(quán)利。公民倡議權(quán)是公民主動(dòng)創(chuàng)制、修改或取消某些法案的權(quán)利。

公民立法是瑞士公民在特定條件下直接參政的一種特殊方式。這種方式在土地狹小，人口稀少的瑞士，至今還被人們廣泛采用。“全民復(fù)決并不是僅僅在人民應(yīng)召表決一項(xiàng)法律的時(shí)候才會(huì)產(chǎn)生效果。

由于公民分屬不同階級(jí)和不同階層，而公民投票本身也難擺脫不同利益集團(tuán)的操縱。因此，公民投票大致也有幾類情況：

(1)公民投票曾否決了一些不符合民意的立法。例如，設(shè)立州際安全警察的法案，就曾被公民否決。有人說(shuō)這類否決等于對(duì)議會(huì)和政府的“警告”。

(2)公民投票的過(guò)程，也是政府宣傳政策和公民了解政策的過(guò)程。例如瑞士與共同市場(chǎng)簽定的工業(yè)品自由流通協(xié)議，在付諸公民復(fù)議之前，政府曾在電臺(tái)、電視臺(tái)組織討論，向公眾解釋利弊，從而打消了一些人的顧慮，使協(xié)議得以通過(guò)。

(3)公民投票曾經(jīng)否決了某些反動(dòng)或保守的“公民倡議”。例如某些右翼政黨“國(guó)家行動(dòng)黨”倡議的旨在排擠外籍工人的“反異化法案”，十多年中曾四次提出，四次連遭否決，對(duì)排外勢(shì)力起了制約作用。

(4)一些比較先進(jìn)，比較開(kāi)明的議案也曾遭到了否決。例如假日禁止行駛機(jī)動(dòng)車以節(jié)省能源、保護(hù)環(huán)境倡議以及保護(hù)房客和征收財(cái)產(chǎn)稅等提案，本來(lái)都對(duì)下層人民有利，但卻遭到否決。

(5)瑞士有的報(bào)刊認(rèn)為，瑞士當(dāng)權(quán)者利用公民倡議這一渠道讓人民出氣，實(shí)際上起了“安全閥”的作用。

4 瑞士的公共決策體制的咨詢機(jī)構(gòu)

瑞士除政府機(jī)構(gòu)外，還有為數(shù)眾多的咨詢機(jī)構(gòu)。它們負(fù)責(zé)向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提供情況，提出建議和分擔(dān)任務(wù)，對(duì)政府的決策起一定的影響作用。從咨詢機(jī)構(gòu)的職能上劃分，大致有四種類型。(1)調(diào)研性機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)主要是輔助聯(lián)邦委員會(huì)或聯(lián)邦各部進(jìn)行調(diào)查研究。(2)戰(zhàn)略決策性的咨詢機(jī)構(gòu)。它是軍事問(wèn)題的最高咨詢機(jī)。(3)磋商性機(jī)構(gòu)。由于有些問(wèn)題解決的條件尚不成熟，還要繼續(xù)醞釀、探討，因而聯(lián)邦委員會(huì)委托某些專家先在公眾中征詢意見(jiàn)，進(jìn)行磋商。(4)專題咨詢機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)較多，每逢聯(lián)邦政府遇有難題，即請(qǐng)高級(jí)專家組成“智囊團(tuán)”，提出可行性方案。

研究咨詢性機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生有一定的歷史原因。隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的急劇變化和科技的迅猛發(fā)展，西方國(guó)家面臨著更加錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外問(wèn)題，而要解決這些難題，決非輕而易舉的事。加之，國(guó)家任何最高行政長(zhǎng)官不可能精通世界上的幾千門學(xué)科和熟悉成千上萬(wàn)個(gè)行業(yè)。所以，依靠專家學(xué)者的智慧和充分利用新的科技成果，成為公共決策的必要前提條件。近些年來(lái)，政府性的研究咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，以成為現(xiàn)代的“新興產(chǎn)業(yè)”。

議會(huì)制作為對(duì)封建王權(quán)專制的否定而在歷史舞臺(tái)上享有崇高聲譽(yù)，但其理論所標(biāo)榜的“民主”精神依然不易達(dá)到，這其中的主要原因就在于其無(wú)法超越資產(chǎn)階級(jí)專政的政治樊籬，民意經(jīng)常被資產(chǎn)階級(jí)政黨、利益團(tuán)體的意志所代替。