準公共品與ＰＰＰ模式

摘 要：介紹了PPP模式在城市交通建設資金融資的應用和優勢，探討我國融資環境不利于PPP模式健康發展的因素并提出改進方向。

關鍵詞：融資模式；城市交通設施；PPP模式

中圖分類號：F274文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）01-0073-01

1 PPP供給模式介紹

PPP模式即公共部門與私營部門的合作(Public-private partnerships)。薩瓦斯(2002)認為，PPP模式是公共和私營部門共同參與生產和提供物品和服務的任意組織形式。通過這種合作模式，合作各方可以得到比單獨行動更有利的結果。這種合作關系主要是通過一套協議和計劃來進行，合作雙方共同承擔投資風險、責任以及分享回報。PPP存在的基礎是合同、特許權協議和所有權的歸屬，確切地說，PPP在城市公共品領域中就不是一種固定的模式，而是一系列可能的選擇，是多種模式的變體和再組合。PPP模式有如下一些具體形式：服務協議、運營和維護協議、租賃－建設－運營、建設－轉移－運營、建設－運營－轉移、建設－運營－擁有－轉移、擴建后經營整體工程并轉移、購買－建設－運營、建設－擁有－運營、設計和建造、設計－建造－運營。

以上各種方式的主要區別如下圖1所示：

上述各模型之間的區別雖然并不大，但也有其特點，當在城市交通建設中為共有化程度高的項目籌資時，可以選擇左邊的融資方式；同樣，公有化程度低的項目選用右邊的融資方式。當在城市交通設施建設時可以結合項目自身的特點選用適合的融資方式，更有利于項目的建設。

以上各種不同的方式適用于不同的設施建設，如表2所示：

由此可以看出，PPP模式可以應用于已有設施、在建工程、擴建工程、新設施建設等方面，應用領域相當廣泛。在我國城市交通設施建設中有維護、改擴建和新建的需求，與PPP模式相對應，通過PPP模式可以靈活的解決我國在城市交通建設中的各種資金需求，為不同建設項目尋找到不同的融資模式。

2 PPP模式應用于城市交通的優勢

通過上文對PPP模式的大致了解，我們可以看出PPP模式的優點：吸引社會資本，減少政府支出，減輕財政壓力；轉移更多的風險到私營機構；提高工程項目的成本利用效率；提高對使用者的收費效率和水平。這些特點符合我國城市交通領域的籌資需要，所以近年來隨著我國經濟的迅猛發展，城市交通領域的PPP模式也得到較快地推廣，其適用的依據主要表現在以下幾個方面：

2.1 有助于緩解城市交通供給的融資狀況

我國城市交通供給長期以來都是由政府財政投資建設，資金匱乏是制約城市交通發展的重要原因之一，因此，很有必要引入市場競爭機制，拓寬融資渠道和發展多元化的投資主體，使私人資本參與城市交通的供給，以有效地緩解資金不足的矛盾；另外，為緩解政府的財政負擔，提高城市交通的供給效率和質量，降低運營風險，也迫切需要引進私人資本。因此，城市交通供給融資渠道的多元化，有利于緩解我國的城市交通供給現狀，有長期穩定的市場前景，這是實現PPP在我國城市交通領域應用的前提條件。

2.2 由城市交通設施準公共品特點決定PPP模式

PPP可視為效率與公平的結合。城市交通是準公共品，

兼有純供給品和純私人品的部分特征，因此決定了其不可能完全通過市場來提供；如完全由政府來提供也會在效率上造成損失，所以，在準公共品——城市交通設施的提供中引進私人投資，既保證了公共品提供的公平又改善了供給的效率。

2.3 有利于提高城市交通供給的質量并增加數量

（1）私有資本的效率往往高于公有資本，PPP在城市交通供給中應用的顯著特點在于通過引入私營機構，將市場中的競爭機制引入城市交通供給中，以便更有效地提供公共服務。比如：私人企業與政府共同參與項目，保證了項目在技術和經濟上的可行性、使項目的建設周期縮短、成本節約。所以，PPP模式有利于城市交通建設以更低的成本、在更短的時間內提供高質量、更有效的公共基礎設施服務。

（2）吸引私人企業參與城市公共基礎設施建設，由私人企業負責項目的融資，節省政府的投資；政府與私人企業合作建設公共基礎設施，可以將項目的一部分風險轉移給私人企業，從而減輕政府的風險。

2.4 有助于促進我國公私合作模式的發展

PPP的產生適應了技術和公共產權的需要，使得在城市交通領域完全私有化不可行的背景下，既回避了完全私有化所帶來的公共產權的糾紛問題，又使合作者達到各自的目標，因而完全是適應的結果。它的出現符合政府的政策性要求，同時也形成了城市交通供給中的某種運作規范。從我國城市交通供給融資已有的PPP模式來看，沿海城市先后實施特許經營項目的運作，如武漢軍山大橋、上海延安東路隧道等，均是城市交通供給的PPP模式的成功嘗試。

因此，PPP模式在我國有著廣闊的發展前景。

3 存在的問題和政策建議

3.1 法律法規有待補充完善，應建立并完善有關PPP投融資的政策法規

目前政府扶持城市交通PPP供給大部分是針對個別項目制定的，對于項目運作過程中的諸多具體問題均未涉及，如特許授權采用何種形式、政府如何扶持、特許授權文件與其他合同的關系、項目運作過程中的風險管理等。因此，我國關于模式的現行法律法規還有待與國際接軌。PPP項目是一項復雜的系統工程，涉及面廣，參與部門多，法律關系錯綜復雜，需要系統的法律法規對其加以規范。

3.2 融資渠道有待拓寬

目前城市交通的資金供給主要還是依靠政府財政支持和銀行信貸解決，來源渠道相對較單一、資金數量的供給仍十分有限。PPP模式是國際上比較通行的公共品建設的融資方式之一，已經有許多成功的案例。因此，在政策上應該鼓勵PPP項目在我國城市交通中的大力發展。 

3.3 提高運營效率，注意選擇合作伙伴和監管

由于現有的融資模式過于強調公共品本身的特性，項目的前期確認、可行性分析等工作基本上都是由公共機構單獨完成，因此容易受到政府機構諸如效率低下等弊端的影響，影響效率，所以提高效率是發展PPP模式的重點。因此政府在選擇私人合作伙伴時，要堅持兩個原則：一是市場化，要通過公開、公平、公正的方式招標；二是規范化，明確合作伙伴的基本條件，要求合作伙伴具備一定的經濟實力和專業水平，以達到既引進資金又引進先進技術和機制的目的。

參考文獻

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