國家賠償法亟需“翻修”

1995年1月1日，被譽為“中國法治建設的里程碑”的國家賠償法開始實施，成為國家尊重和保障人權的重要體現。

然而10余年過去了，回頭看去，這個曾被寄予厚望的法律，施行之路可謂步履艱難，暴露出諸多不盡如人意之處：對國家賠償該確認的不確認、該賠的不賠、該執行的不執行，以至于賠償案件之少、賠償數額之低、獲賠之困難，成為屢遭詬病之弊。

記者了解到，正因為國家賠償法存在諸多缺陷，多年來，修法的呼聲一直未絕。每年的全國“兩會”都有相當數量的修改國家賠償法的議案或提案提出。

“10多年來，很多老百姓根本進入不了國家賠償的司法程序。”最高人民檢察院有關人士對記者說。

種種表象都說明一個問題：國家賠償法很有必要進行一次全面的“翻修”。

記者了解到，目前國家賠償法的修改已經列入2008年立法工作計劃，有關方面正在加強調研，收集各方意見。

不過，記者在采訪中接觸到的法學專家和地方司法機關普遍反映，修改的步子有點慢，有關部門應盡快拿出一個可操作、符合現實狀況的方案來。

不讓精神賠償“缺席”

發生在幾年前、轟動一時的陜西“處女嫖娼案”中的受害人麻旦旦，曾提出國家賠償申請，但500萬元精神損害賠償費的訴訟請求被駁回，只得到了違法限制人身自由兩天的賠償——74.66元。聽到這樣的判決，麻旦旦癱倒在法庭上。

蒙冤入獄11年、多次受到刑訊逼供、飽受磨難的湖北省京山縣殺妻冤案主人公佘祥林，卻得不到任何精神層面的賠償。

這一切的一切都是因為國家賠償法里沒有國家侵權精神損害賠償的規定。

行政法研究領域專家、國家行政學院法學部主任應松年告訴記者，我國現行國家賠償法只規定了采用“賠禮道歉、消除影響、恢復名譽”的精神慰藉方式，“如果進行金錢賠償，則于法無據”。

中國人民大學法學院教授、中國法學會行政法學研究會副會長楊小軍直言，國家賠償法側重于對公民、法人的人身權和財產權的保護，缺乏精神賠償的內容，“處女嫖娼案”、“佘祥林案”觸及了這個盲區。楊小軍呼吁，將精神賠償納入國家賠償法成為該法修改的當務之急。

在中國政法大學副校長馬懷德眼里，“帶有強制力的違法行為造成的精神侵權損害，比一般民事侵權行為更加嚴重，這種侵權通常會危及公民人身自由，甚至生命健康權，其精神上的痛苦、名譽上的損害，比一般侵害程度嚴重得多”。

“完全有理由，也有必要對精神損害給予侵權賠償，在賠償數額上也要高于一般的民事侵權損害。”馬懷德說。

馬懷德提出了可行辦法：在國家賠償法第四章“賠償方式和計算標準”中增設專條對精神損害賠償進行原則性規定。具體修改條文為：國家機關和國家機關工作人員違法行使職權或者因公有公共設施設置或管理缺陷，侵犯公民人格權利造成精神損害的，受害人有權獲得精神撫慰金。

國家機關和國家機關工作人員違法行使職權或者因公有公共設施設置或管理缺陷，侵犯公民人格權利造成精神損害，但情節顯著輕微，未造成嚴重后果，受害人請求獲得精神撫慰金的，一般不予支持。賠償義務機關應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉。

因侵權致人精神損害，造成嚴重后果的，賠償義務機關除應當為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉外，還應根據受害人的請求，賠償相應的精神撫慰金。

“從某種意義上說，是否能獲得精神損害賠償比實際損害賠償還重要。比如確有這樣的案例，當事人自己一點罪都沒有，就被抓起來關在監獄里十幾年。設身處地想一想，這個精神損害有多大？所以，用適當的金錢給予精神賠償，完全應該。”應松年說。

記者通過采訪了解到，法學專家們普遍認為，現行國家賠償法規定的行政與刑事共16項的賠償范圍顯然過窄，有些刑事賠償免責規定竟成了一些部門規避賠償責任的“擋箭牌”。

比如，“因公民自己故意作虛假供述”而被羈押或者被判處刑罰的，國家不承擔賠償責任。但在實踐中，有些犯罪嫌疑人或者被告人的“招供”是刑訊逼供所致。

應松年認為，現實中，公民的人格尊嚴受到侵害的事件仍在不斷上演，為更好地保護公民的人身權利，在國家賠償法中增加有關精神損害賠償的內容符合憲法原則的基本要求，對于保障憲法的實施，體現憲法保障民權、控制國家權力的宗旨也會起到積極作用。

不再只是“補發工資”

黑龍江省哈爾濱市鐵路工人史延生因“搶劫”被判處死刑緩期兩年執行，其母親等3人被判包庇罪，后被證明是冤案。他們一家7口被羈押5101天，僅獲賠償6000余元，一天的自由折價才1元多。

國家賠償標準過低，已成為國家賠償法中的一個突出問題，也是受害人意見最大的焦點。

關于國家賠償標準和計算方式，現行國家賠償法第二十六條規定：侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。

也就是說，一個無辜公民錯坐一天牢，只能得到一個工作日的工資作為彌補，如此低得可憐的賠償數額，使國家賠償類似于“補發工資”。

據最高人民檢察院披露，國家賠償法施行10年間，全國各級檢察機關共立案辦理賠償案件7823件，決定賠償3167件，支付賠償金5819.53萬元。

如果將決定賠償的案件數具體到各省(自治區、直轄市)檢察機關，每年則只有約10件；如果將這筆賠償金具體到每一宗個案上，則只有1.84萬元；若再具體到每位獲得賠償的公民身上，這個數字還將縮小。

楊小軍用三個“少得可憐”來說明這種現狀：“法院受理和處理的國家賠償案件少得可憐，當事人提出賠償的少得可憐，實際獲得賠償的金額少得可憐。”

有專家直言：“用低廉的違法成本能換來可能極為高昂的收益，而且這一違法成本并不必然支付，具有機會性，難怪一些地方的工作人員會對這種違法成本視而不見。”

“違法限制人身自由的，只賠償全國職工日平均工資；財產損失只計算直接損失，而不考慮可得利益損失，很重要的一點是沒有精神損害賠償。”應松年說，“這樣的國家賠償標準明顯低于民事賠償標準，無法起到補償和撫慰受害人的作用。”

最高人民法院賠償委員會辦公室不久前向全國各高級人民法院發出通知，要求各級法院在審理國家賠償案件時，提高對侵犯公民人身自由權的賠償標準，按每日99.31元計算。

根據國家統計局公布的新的工資數額，2008年賠償義務機關作出賠償決定時，對侵犯公民人身自由權每日的賠償金有所增加。國家統計局2008年第1號公告顯示，2007年全國在崗職工年平均工資為24932元，比上年增加3931元，日平均工資為99.31元，比上年增加15.65元。

一位基層法官對記者說，按上年度職工日平均工資計算賠償金遠遠不夠，不符合實際經濟狀況。他建議，可以將其作為一個底線，參照民事賠償確立與目前形勢發展相適應的賠償標準，同時，賠償標準應上不封頂。

不再為請求賠償犯難

國家賠償確認難是擺在人們面前的又一只“攔路虎”。楊小軍認為，其根本原因在于國家賠償制度隱含的錯案責任追究制。

據介紹，目前，黨政機關、司法機關均有問責制，賠償義務機關一旦承諾賠償，將面臨兩難境地：申請國家賠償費用，就必須向上級部門申報，將自己的違法或過錯行為曝光，不僅可能因此被追究責任，還可能被一票否決，影響政績和仕途升遷。

“當國家賠償與責任追究撞到一起，國家賠償很難得到確認，法律的效率也體現不出來。”楊小軍坦言。

記者調查發現，當前一些賠償義務機關對國家賠償法抱有抵觸情緒，“該賠不賠”現象突出。

國家賠償法規定，未經賠償義務機關確認和處理，法院賠償委員會不予受理。利用這一規定，一些賠償義務機關對其違法侵權行為拒不確認，導致一些應當賠償的案件無法進入國家賠償程序。

針對這一現象，馬懷德表示，關鍵是要澄清兩個認識：一是不能把國家賠償等同于錯案追究。要把賠償看作是對請求人的救濟。“否則，誰都不愿意承擔責任，誰愿往自己臉上抹黑呀？”二是不要把國家賠償看作是機關賠償，目前無論是理論界還是實務界都存在一種錯誤認識，沒有把國家賠償與機關賠償完全分開。實際上，國家是責任主體，賠償義務機關只是代表國家履行賠償義務。

“另外，不要把賠償金額的多少作為上級機關評判下級機關政績優劣、執法水平高低的標準。”馬懷德說。

記者從最高人民檢察院了解到，為解決“賠償難”，最高人民檢察院正在探索改革確認審查體制，保障公民依法獲得國家賠償的權利。

“要使國家賠償法成為一把利劍，關鍵是要對國家公權力機關違法行為進行懲戒與遏制。讓國家公權力機關意識到，任何違法行為都要付出高昂的經濟成本。”十屆全國人大代表韓德云說。

據悉，最高人民檢察院在2002年向全國人大常委會提出了修改國家賠償法的報告。目前，國家賠償法的修改已列入了十一屆全國人大常委會2008年立法規劃中。

全國人大常委會法工委有關人士指出，擴大賠償范圍、提高賠償標準、完善賠償程序將是該法修改的主要內容。

“目前該稿已經最高人民法院審判委員會討論，還有一些問題和意見需要繼續深入研究論證，待進一步完善后提交全國人大常委會法制工作委員會。”最高人民法院有關負責人說。

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麻旦旦“處女嫖娼案”

2001年1月8日晚，陜西省涇陽縣蔣路鄉派出所民警與聘用司機來到該鄉一家美容美發店，將正在看電視的19歲少女麻旦旦帶回派出所訊問，要求麻承認有賣淫行為。麻旦旦拒絕指控后，受到威脅、恫嚇、猥褻、毆打并被背銬在籃球架桿上。非法訊問23小時后，1月9日，涇陽縣公安局出具了一分《治安管理處罰裁決書》。該裁決書以“嫖娼”為由決定對麻旦旦拘留15天。少女麻旦旦的性別在裁決書中被寫成了“男”，時間竟寫成一個月后的2月9日。

為證明清白，麻旦旦自己去醫院做了檢查，證明自己還是處女。2001年2月9日，咸陽市公安局有關人員將麻旦旦帶到醫院，醫院再次證明麻旦旦是處女，咸陽市公安局遂撤銷了涇陽縣公安局的錯誤裁決。

此后，麻旦旦將涇陽縣、咸陽市兩級公安局告上法院，要求賠償精神損失費500萬元。2001年5月19日，咸陽市秦都區法院一審判決賠償74.66元。麻旦旦不服，堅持上訴。7月18日，該案二審開庭，12月11日，咸陽市中級人民法院作出終審判決，麻旦旦500萬元精神損害賠償請求未獲支持。