“專委會”制度：政府治理新理念

3月22日，來自國內的10多位專家、學者齊聚富陽，在“浙江省富陽市專委會制度改革與實踐研討會”上發表真知灼見，共同研討富陽獨具特色的“專委會”制度。

一年前，富陽市在不改變原有機構設置以及人員編制的基礎上，設立了13個專委會，“淡化部門概念，打破部門壁壘，探索部門間的一種協調配合機制”。

富陽的“專委會”模式創新，引發了全國性的關注。

3月22日，來自國內的10多位專家、學者在“浙江省富陽市專委會制度改革與實踐研討會”上充分肯定富陽在探索“專委會”制度上已經取得的初步成績，又中肯地提出了很多建設性意見和建議。

議題一：富陽的探索和全國以大部制為主導的行政管理體制改革有哪些內在聯系?

汪玉凱：首先，要看到現有的政府構架存在的問題。這些問題既是全國性的，也是富陽具有的。一是在現有行政架構內部，部門設置過多，分工過細，由此導致很多職能交叉、職能重疊，政出多門、多頭管理。二是在黨政架構內部，也有明顯的職能重疊。三是結構問題，政府和社會的關系也有重疊，我們很多政府部門下面，設置了很多行業協會，也在行使一部分政府職能，變成“二政府”。這三大問題帶來的影響是非常嚴重的，導致部門利益相互博弈，權力部門化、部門利益化、利益集團化、集團利益合法化，這樣的政府是非常低效的，運行成本非常昂貴，而且政府整體上的管理和服務能力相對薄弱。所以，這次中央政府機構改革，不是沖著政府管理大的運作本身而來的，而是沖著這些問題而來的。

這次國務院機構改革方案邁出了非常關鍵的一步，如果聯系富陽的改革，大致能找到3種對應關系。第一，富陽搞的4個協調機構，工業化戰略推進領導小組、城市化戰略推進領導小組、作風建設領導小組和決策咨詢委員會，實際上是在縣級層面上搞的宏觀調控。第二，這次大部制改革有一個很重要的特點，就是加強和調整行業管理部門，這個大體與富陽13個“專委會”也對應得上。第三，大部制改革強化了社會管理和公共服務這兩個政府職能。這些新建機構、這些調整，整體上和我們的“專委會”制度的思路能找到對應關系。

議題二：富陽“專委會”制度的特色與價值

毛壽龍：這項改革，一是跨部門協調機制是很重要的一種創新，這個做法適合于縣域層次，適合于解決本地的一些問題，與當地經濟社會發展的形勢是比較匹配的。如果過一個階段，可能就不是這么一個組合方法，也不是這么一個運作方法。二是對政府整體理念的具體實踐。比如說有限政府，中央的文件過去更多提到的是政府職能轉變以及各種各樣的分開，如政資分開、政企分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，這些分開是實現有限政府的一個很重要的表述。另外是法治政府、效能政府、服務政府、責任政府、陽光政府，都是政府治理變革的很重要的一些理念，是解決政府具體問題的舉措。

任建明：在特色方面，一是這種機構體制，提高了統籌整合、協調運作的有效性，提升了政府管理的效率，這是一個鮮明的特點；二是體現在微觀上，政府副職原來的分工模式更多地按照條條確定，這次按照統籌整合來分工，克服了舊的機制上效率不高、協調難的問題，可能是一個創新。在價值方面，我認為“專委會”制度改革價值是很大的，特別是長效性方面。我們的政府機構設置，理論上是最優的，但分工過細、重疊、交叉，帶來執行的困難、效率的低下，老百姓感到政府是在踢皮球。因此，富陽實行“專委會”制度是對的，部門之間不管分工有多細，一個協調、組織的過程永遠是有價值的。所以，這次地方探索有長期性的價值。

毛壽龍：“專委會”制度改革最重要的是，解決了一個我們很難處理的問題。我們總是認為我們的政府很集權，但是我發現很多權力其實很分權，一個科員掌握很多項目的調整權。為什么要提決策、執行和監督相制約、相協調，很重要的一點是通過機制上的變革，把權力真正集中到決策層，把執行的靈活性真正下放到執行層，同時又很有秩序、很有程序地進行專業化、規范化的監督。規范行政程序，包括決策程序、執行程序、監督程序，對我們政府自身建設來講，是一個革命性的工作。我覺得富陽“專委會”制度是一個很重要的嘗試，主要是強化決策這個程序，它的那個支持系統，像決策咨詢委員會，還有其他的，我覺得這是一個很重要的探索。

議題三：下一步的統籌整合之路徑

常修澤：統籌整合下一步要循序漸進，再上一個臺階。從現在的態勢來看，我個人的判斷，富陽在政府機構、部門力量統籌整合上，還是處在第一步，第一步就是“專委會”制度，很多地方它還是處于模擬狀態。第二步，我設想是規范化統籌整合，或者是規范化的整合。現在制度還是初級的形態，下一步要有實質性的操作，目前這種虛擬的分類，有的恐怕要從虛擬到實戰，但是不管處于虛擬還是實戰狀態，都要到規范化狀態，規范化的方向必須推進。第三步，在統籌整合的基礎上，能不能探索縣一級政府的現代治理結構，或者叫縣一級政府的現代治理模型。

我認為，地方政府的創新不能單兵突進，要有整體戰略和統一部署。“專委會”制度改革的統籌整合功能需要從多方面進行改革創新配套。

第一個配套，要認真地研究和探索“專委會”統籌整合治理下，決策、執行、監督三權如何更好地協調。第二個配套，政府自身要有問責制和干部考核制度作為支撐。第三個配套，怎么樣創造條件讓外部來更好地監督政府，特別是讓人民來監督政府。這要從4個角度來創造條件。一要把信息告訴老百姓；二要創造讓老百姓參與的條件，真正能夠參與到這個改革和自身建設上來；三要創造讓老百姓表達的途徑；四要把這項改革的落腳點，落到富陽60多萬老百姓的生活水平的提高和多方面的發展上。

議題四： “專委會”制度如何完善

毛壽龍：對富陽的“專委會”制度，我提幾點建議：一是決策、執行和監督程序上還可以多下一些功夫。富陽已經有一些運作規則，如果把這些做到的話，那么“專委會”制度就成熟了。二是權責細化方面可以做深一些。三是探索一下多方面的關系，以“專委會”為核心探索黨政關系、上下級關系。四是可以考慮在程序上怎么體現信息公開、公民參與。五是事業單位的分類制度改革與“專委會”制度到底是什么關系。大部制的改革，未來的成敗很大程度上取決于事業單位的改革，如何處理也是可以研討的。

范亞峰：富陽可以作為我國縣政治理的一個重要的成長點，能夠像浙江經濟改革時期的“溫州模式”一樣，對中國的民主政治，對中國的政治體制改革作出核心貢獻，樹立一個政治體制改革的“富陽模式”。但是現在還不宜過早提出“模式”這一說法，因為現在“專委會”制度改革所擁有的經驗和理論的總結還不足以承擔一個“富陽模式”的內涵。具體有3點建議：一、在改革觀念上，要強調法制和民主。要鼓勵公民和社會組織參與社會治理。二、在操作方面，橫向關系上，要重視權力運行的外部界定；縱向關系上，要重視對村鄉兩級治理結構的優化，總結村鄉兩級治理的經驗，探索和省市關系協調的模式。現在設立的4個領導小組和13個“專委會”，未來可以按照政治、經濟、文化、社會、法律五大類進行整合。三、適時提出并推廣“富陽模式”。富陽的改革一旦成為“富陽模式”，我相信會帶來整個中國社會結構的巨大變革，這對中國政治體制改革的軟著陸，對中國經濟的快速發展，會作出巨大的貢獻。

張建明：我談3點思考，也可以說是小小的建議。第一點，應該把“專委會”制度改革與深化行政審批制度改革結合起來。富陽有很好的條件，富陽的行政服務中心搞得很好，應該把這個平臺與“專委會”制度改革結合起來。第二點，就是“專委會”制度改革要與行政執法、市場監管緊密結合起來。市場經濟條件下，政府的職能是4個部分，經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。從另外一個角度講，我認為政府的職能無非就是3個方面，第一個是審批，第二個是執法，第三個是服務。原來我們審批很多，現在越來越少，到了這一階段，應該把行政執法作為我們政府最重要的職能，這也是所有發達國家都經歷過的階段。“專委會”制度改革已經在執行力方面作了很多的探索，要進一步深化。第三點，“專委會”制度改革要與引進政府的公共服務職能相結合。十七大提出建設服務型政府，那么怎么提供服務，我認為，一是我們的公共服務不能是小范圍的，要提供大量的公共服務；二是解決市場壟斷的問題；三是要善于用科技的力量，包括身份戶籍福利“一卡通”；四是可以嘗試向市場購買公共服務。

專家名單：

汪玉凱：國家信息化專家咨詢委員會委員、國家行政學院公共管理教研部教授；

常修澤：著名經濟學家、國家發改委宏觀經濟研究院教授、博導、國家發改委宏觀經濟研究院經濟所前常務副所長；

毛壽龍：中國人民大學行政管理學系主任、行政管理學研究所所長、教授、中國行政管理學會副秘書長；

任建明：清華大學公共管理學院廉政與治理中心主任、北京市紀檢監察學會副會長；范亞峰：中國社會科學院法學研究所副研究員、法學博士；

張建明：浙江省紀委法規室主任。