社保立法的多重懸疑

社會各界期盼已久的社會保險法草案，歷經13年反復醞釀后，于2007年12月23日提請全國人大常委會一審。該法關乎每個公民的福祉保障而備受關注。

早在1994年，社會保險法的立法工作即已提上議事日程，八屆全國人大曾列入立法計劃。由于國民福祉和市場經濟改革長期受困于社會保險制度不完善，公眾一直對社會保險法立法期望頗高。但由于各方利益和觀念沖突，自1995年至2001年，有關部門起草的草案曾兩度上報國務院，皆因爭議過大而未能獲得通過。

中共十六屆六中全會明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。隨著這一目標的迫近，各種社會保險制度依次建立和鋪開，一些繞不開的“深水區問題”也逐漸浮出水面，亟待從立法層面加以破解。

自此，有關部門明顯加快了立法步伐。至2006年底，由勞動和社會保障部牽頭的起草小組，在4次大范圍征求意見和實地調研的基礎上，形成了最新版的社會保險法草案。

現行社會保險覆蓋能力非常有限

社會保險體系通常被比作一張“大網”。有了它的兜底，“老有所養，病有所醫”的千年夢想才可能得以實現，重要性不言而喻。

所謂社會保險，是指由國家通過強制性向符合資格的國民征收一定比例的社會保險費，形成社會共濟，防范風險，使履行了繳費義務的保障對象在年老、失業、患病、工傷等情況下，可以獲得一定的經濟保障。

截至2007年9月底，全國社會保險參保人數分別為：養老保險1.97億、失業保險1.15億、醫療保險1.89億、工傷保險1.15億、生育保險0.73億。盡管各種社會保險制度已實施多年，社保覆蓋面不斷拓展，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規范。目前，城鎮社會保險制度主要依據1994年頒布的勞動法和國務院制定的《社會勞動保險費征繳暫行條例》。在工傷保險和失業保險方面，國務院也出臺了有關條例。但在養老、醫療、生育保險方面，僅出臺過一些政策性文件，尚無專門法律法規。

普遍的看法是，綜合性社會保險基本法的缺失，令中國目前的社會保險制度缺乏明確合理的價值取向。在立法上，以行政法規、部門規章及地方法規為主，法律法規數量少、層次低，立法分散，難以形成體系，甚至不同政策或者規章之間相互矛盾，操作性受到限制。“這一現狀已不能適應經濟社會發展的需要。”一位參與立法的勞動和社會保障部官員說。

這位官員表示，立法層次低，直接削弱了社會保險的強制性。“在征收環節沒有強制措施，在執行環節也沒有強制執行的措施，再加上法律責任欠缺，導致一些用人單位社會保險的觀念比較淡薄，為了降低用工成本不參加社會保險，或者長期拖欠社會保險費，或者是瞞報少繳費。”他說。

同時，社會保險基金多頭管理，職責不清也造成諸多弊端，上海社保案便是一個典型例證。此外，城鄉之間，地區之間，機關、事業單位企業之間的社會保險制度差異巨大，互相缺乏銜接，導致公平性問題難以解決，也大大制約了勞動力的流動。

相對于全體國民的社會保障需求而言，中國目前社會保險的覆蓋能力非常有限。一些普通城鎮居民仍處于空白地帶。而在農村，受限于財力投入，農民社會保障一直處于低水平甚至空白狀態。

是否要搞“全民社保”？

作為“基本法”，總共八章六十三條的社會保險法草案，重點規范了各項社會保險制度中帶有共性的內容，包括社會保險的原則、各險種的人群覆蓋范圍、社會保險費的征收體制、社會保險基金的統籌層次、社會保險待遇項目和享受條件、社會保險經辦機構、社會保險基金投資運營、社會保險基金監督等。

記者注意到，草案中多處都有類似“具體辦法由國務院規定”的表述。“這些都是在實踐中還沒有成熟經驗，難以在法律里規定，或者部門間分歧較大、難以達成一致的內容。”受邀列席此次人大常委會會議的全國人大代表、對外經貿大學保險學院副院長孫潔說，相關內容在廣泛征求意見的過程中，即引發各方基于不同利益取向的爭論。

爭論的問題中，最受關注的就是社會保險法的適用范圍，即各項社會保險的覆蓋范圍。根據中國的實際情況，目前養老保險、醫療保險等社會保險險種主要限于城鎮職工，未來是否要擴大到全民？農民要不要納入？個體私營企業要不要納入？是否要搞“全民社保”？黨政機關、事業單位相應的改革又如何安排？

一種觀點認為，中國社會保障制度的發展方向就是“全民社保、應保盡保”，因此法律的適用范圍應包括全體公民。以中國人民大學勞動人事學院鄭功成教授為代表的另一種觀點則主張，由于財力等因素限制，社會保險的覆蓋面不應太寬，必須考慮法律的權威性，否則一旦囿于現實條件不能施行，法律的嚴肅性勢必受到挑戰。

勞動和社會保障部部長田成平就草案作說明時表示，在擴大社會保險覆蓋范圍的同時，具體制度的設計必須充分考慮我國經濟社會發展的承受能力，體現“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針。

田成平表示，社會保險法草案在立足于解決當前問題的同時，也須“著眼長遠，為改革留有余地”。他介紹說，草案對那些在社會保險制度改革中行之有效的制度，予以了明確；對那些實踐經驗尚不成熟但符合改革方向的探索性做法，做了倡導性、指向性的規定；對某些情況比較復雜、實踐經驗不足，或者有關方面分歧較大、無法形成一致意見的內容，做了授權性規定。

按照上述思路，草案在使用范圍和各險種的繳費對象上有所突破。據勞動和社會保障部官員介紹，包括將事業單位參照公務員管理除外的其他人員納入到城鎮職工各項社會保險體系；將城鎮居民納入醫療保險覆蓋范圍；逐步將農村居民納入農村養老保險等。此外，對進城務工的農村居民參加社會保險也作了原則規定。

這位官員表示，隨著改革推進，社會保險覆蓋這些人群的范圍還會進一步擴大。

目前社會保險統籌層次過低也是一個備受爭議的問題。僅到市縣一級的低層次統籌，極大地限制了社會保險的社會共濟作用，也阻礙了勞動力的自由流動。社保基金在小范圍內的封閉運轉，也導致資金安全問題頻發。一些專家因此呼吁將社保基金統籌的層次提升至省一級，緩解各種弊端。

提請一審的社會保險法草案規定，基本養老保險基金實行省級統籌，其他社會保險基金實行省級統籌的步驟由國務院規定。據悉，目前全國已有13個省、市、自治區的養老保險實現了省級統籌。

“這次基本上是綱要式的、框架式的立法，有些問題雖然草案未加明確規定，但為社會保險改革指出了方向，留出了余地。”勞動和社會保障部官員說。

社保經費三大懸疑

社會保險費如何征收？如何對社保基金進行有效監管？社保基金如何運營以保值增值？近些年來，坊間圍繞上述問題爭議重重。首要的爭議在于社會保險費的征收。

社會保險費到底應該由哪個部門負責征收，目前規定并不明確，稅務和社會保險兩個部門之間各執一詞。實踐中，中國目前的社會保險費征收工作，已經形成了由稅務部門和社會保險部門“共管”的格局。一些地方由稅務機關征收，另一些地方則由社保經辦機構辦理。

社保專家們贊同將社會保險費定義為費，由社保經辦機構統一征收。一些財稅專家則傾向于由稅務機關征收。社會保險法草案規定，社會保險費的征收機構和征收辦法由國務院規定。

“下一步具體怎么定，要看機構改革調整怎么調。”勞動和社會保障部官員說。

頻發的社保基金違規挪用案，暴露出現有監管體制的漏洞。各方對社保基金的監管模式也有不同意見。

中國社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文認為，應加大勞動保障部門的權威，強化監督責任。持上述觀點者認為，一些地方的社會保險基金違規，并非勞動保障部門失職，而是授權不足、權責不清的結果。因此應當集中授權，垂直管理，在此基礎上建立行政問責制。

另一種觀點則傾向于“分權”。一些財稅專家認為，社保基金應當納入預算管理，社保基金必須存入財政專戶。

盡管社會保險法草案未就此作出明確規定，但草案對社會保險信息披露和監管有所規定。草案規定，社會保險經辦機構應當定期向社會公布社會保險基金的收入、支出、結余和收益情況。單位和個人可以向社會保險經辦機構查詢、核對其繳費和領取社會保險待遇記錄，要求社會保險經辦機構提供社會保險咨詢等相關服務。

孫潔認為，這一規定有助于增強社會保險基金管理工作的透明度，便于社會監督。但她認為，草案應該進一步強化社會保險經辦機構信息披露的義務。

一直以來，基本養老保險的統籌基金和賬戶基金運營范圍狹窄，只能用于銀行協議存款和購買國債，收益率不超過3％，面臨縮水風險。對于社保基金的投資運營，學界也多有討論。

社會各界普遍認為，應當在保證基金安全的前提下進行市場化運作，達到保值增值的目的。但對于具體的操作細節，看法并不統一。草案未就此作出具體規定。