“行政管理現代化”研究評析

[摘要]“行政管理現代化”研究自上世紀80年代起就已經獲得了我國學術界的關注#65377;圍繞“行政管理現代化”的內涵#65380;理論依據與行政價值特性#65380;構建路徑三大主題，學者們展開深入的探析，并達成一些共識，但仍然存在許多不足之處#65377;從“行政管理現代化”的主導價值觀#65380;實現學術話語的“本土轉換”以及落實“行政管理現代化”的承載范式三個角度深化本研究主體，不失為一項有價值的探索#65377;

[關鍵詞]行政管理現代化;政府管理范式;改革

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)05-0057-02

在全球化#65380;信息化的強力推動下，政府管理理念與運行范式的重新思考，成為世界各國政治和行政體制改革面臨的共同課題#65377;鑒于傳統“官僚制”的失靈，人們期望建立新型政府管理范式#65377;“行政管理現代化”(學者或稱之為“公共行政現代化”#65380;“政府管理現代化”)作為一種對傳統政府管理的現代范式變遷，正是此呼聲的理論表述#65377;對學者們的研究成果進行梳理和述評是極有必要的，這對于推動和創新政府管理的研究有重大意義#65377;

一#65380;“行政管理現代化”的誘因——官僚制的困境

現代化進程中的全球化#65380;民主化#65380;信息化和人本化所帶來的靈活性#65380;創造性和快速反應性，以及公民自治能力的增強，使得被稱為“人類社會最為成功發明”的官僚制的固有缺陷日益暴露出來#65377;[1]許多國家面對僵化的官僚體制所帶來的財政#65380;管理和信任危機不得不借助新的思維，在新的領域尋求新的行政路標#65380;行政范式和發展動力，力圖使窘迫的行政活動跳出泥淖#65380;擺脫困境，更富生機和活力#65377;改革官僚制#65380;建立崇尚創造且富有鮮明個性和旺盛生命力的新的政府運行機制，成為當今社會公共行政改革的必然要求#65377;

與此同時，中國全面現代化的進程客觀上也要求我國對西方“官僚制”之積弊進行反思#65377;盡管改革開放以來我國的現代化事業開始駛入“快車道”，但是，現代化的“陣痛”(如高增長#65380;高通脹#65380;高震蕩等)給同樣處于現代化過程中#65380;卻遠未成熟的政府及其管理帶來了空前壓力#65377;加之西方政府治理危機的遭遇同樣在我國政府管理領域發生，政府官員與學者們認識到，“行政管理現代化”是經濟現代化的先決條件，是政府#65380;社會#65380;企業管理現代化的中樞環節#65377;加之國內外良好學術氛圍的影響與國內行政管理學科人才隊伍的壯大，促使“行政管理現代化”的理論研究走向繁榮#65377;

二#65380;研究的主題與共識

近十年來，關于“行政管理現代化”的研究緊緊圍繞三大主題展開，并達成了一些共識#65377;

(一)“行政管理現代化”的內涵

學者們對“行政管理現代化”的內涵作了以下界定:“行政管理現代化”是指為使我國行政管理制度達到世界先進水平，按照特定的理想范式對我國公共行政構成要素進行全面的理性化改造，實質是使行政制度越來越接近其本身的形式合理性和實質合理性#65377;具體內容有六個方面:管理價值觀的理性化#65380;行政職能的合理化#65380;組織結構的效能化#65380;行政法制化#65380;手段科學化與理論現代化#65377;[2]

(二)“行政管理現代化”的理論依據與行政價值特性

第一，公共行政的視角#65377;行政管理的根本特性在于它的“公共性”，“公共性”也是政府治理的法理依據#65377;但權力的“自利性”往往導致行政價值主體的“倒置”，引發政府與公眾的對立#65377;鑒于此，我們必須走出“權力自利”的怪圈，破解“管制行政”，樹立落實政府與公務人員的責任意識#65380;服務意識和法治意識，這既是化解政府與公眾的對立的必要途徑，也是建設現代化公共行政的必然要求#65377;

第二，管理績效的視角#65377;追求效率是政府管理的內在要求，高效化是“行政管理現代化”的重要標志#65377;古德諾(Frank J.Goodnow)早就說過:“政府機構的使命，是提倡一個盡可能有效率的公共組織#65377;這一切都是為有效提供公共服務#65377;”[3]一個能夠以極少的成本向公眾提供公共服務的政府才稱得上是一個現代化的政府#65377;

第三，法治的視角#65377;法制化是行政管理發展的必然趨勢，行政管理由傳統向現代的轉換過程，即是一個逐步強化“法治”的過程#65377;然而我們也必須防止行政管理的“泛法律化”傾向，注意發揮社會主義道德的作用#65377;道德不僅對于法規的制定#65380;實施具有重要意義，還具有調節范圍遠遠大于法規的優越性#65377;

第一，構建“責任政府”，重構政府形象#65377;“責任”是現代民主政治的基本內涵之一#65377;為了適應世界政治與公共行政民主化的發展趨勢，實現行政模式由“權力行政”向“責任行政”的范式轉換尤其迫切#65377;“責任政府”，是改變政府形象#65380;重構政府信用的關鍵，也是政治體制改革的重大突破#65377;[4]

第二，建設“高效政府”，提高公共需求回應力#65377;高效是政府行政的內在要求，高效化是“行政管理現代化”的重要標志#65377;現代化的行政管理必然是高效的政府管理，這是其有別于傳統“全能政府”的一大優越性#65377;“高效政府”包括三個層面的現代化:管理“硬件”的現代化;管理“軟件”，即管理思想與管理方法的現代化;管理者的現代化，也即公務員管理技能的現代化#65377;

第三，塑造“服務型政府”，轉變政府職能#65377;服務型政府的本質在于治理模式的根本轉變，確立起公眾導向的全新服務理念#65380;服務方式和服務機制#65377;由于民眾民主意識與權利意識的覺醒，強調政府的“服務職能”，變遷“官僚制”，以求政府價值的回歸與自證，理應成為政府改革的歷史趨勢與基本追求#65377;[5]

第四，營造“法治型政府”，行政管理法治化#65377;柏拉圖說:“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權威，我敢說，這個國家一定要覆滅;然而，我們認為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福#65377;”[6]由傳統行政管理向現代行政管理的轉化過程，即是一個由人治走向法治的過程#65377;從這個意義上而言，行政管理的現代化也就是行政管理的法治化#65377;

(三)“行政管理現代化”的構建路徑

根據庫恩的“范式轉換理論”，筆者就已有的研究，將學者們關于“行政管理現代化”構建路徑的研究概括為以下三個方面:

第一，觀念層面#65377;重鑄行政價值觀是“行政管理現代化”的前導#65377;行政價值觀乃“公共行政之魂”，行政價值觀的現代化包括四個方面:高效管理的觀念#65380;“人本主義”的行政觀念#65380;“法治”觀念#65380;服務意識和成本效益意識#65377;在現實生活中，政府主要通過對中國特色的和諧政府文化的建設來引導行政管理價值觀的現代化#65377;因為政府文化是政府在社會治理中的價值觀的綜合體現，整合與再造新型政府文化有利于消除傳統行政價值的惰性與張力，對人們的行為方式起著潛移默化的靈魂作用#65377;

第二，規則層面#65377;“行政管理現代化”考評系統的優化是加速“行政管理現代化”進程的重要舉措#65377;學者們把“行政管理現代化”評價系統界定為六個體系:行政環境評價體系，行政職能評價體系，行政體制評價體系，行政執行評價體系，行政人員評價體系，行政效率評價體系#65377;具體評價指標一般包括六個方面:管理價值觀的理性化#65380;政府行政職能的合理化#65380;組織結構的效能化#65380;行政法制化#65380;手段科學化與理論現代化#65377;

第三，操作層面#65377;首先，從轉變政府職能來看，電子政務是“行政管理現代化”的重要標志#65377;實施電子政務的意義主要有三個方面:提高政府運作效率，降低行政成本;強化監管，促進政務公開;改善服務質量，提升政府形象#65377;其次，從政府人力資源績效管理來看，科學的績效評估機制是“行政管理現代化”的有力保證#65377;績效考核是現代人力資源管理的核心功能，對行政績效的適時和客觀性評估，有利于調動和發揮行政機關和工作人員的工作積極性和創造性，激勵他們端正工作態度，創新服務技能#65377;

三#65380;評析與建議

筆者認為，關于“行政管理現代化”的研究主要存在以下三點不足，提出相應的建設性意見，希望能引起學術界關注，把“行政管理現代化”研究推向深入#65377;

第一，關于“行政管理現代化”價值特性的研究相對分散，應在“服務型政府”作為主導價值觀的前提下實現各政府范式的鏈接與整合#65377;綜觀我國長久以來政府管理中的種種行為失范與責任缺失，其根源乃是中國公共行政主導價值的旁落#65377;將“服務型政府”確立為“行政管理現代化”的核心價值觀，既可以促使政府實現“人民性”的價值回歸，也可以在“責權一致”的邏輯下徹底轉變政府職能，實現與“責任政府”#65380;“法治政府”等范式的對接#65377;

第二，對西方政府管理理論研究與經驗的借鑒存在迷信和抄襲的傾向，應當關注理論研究的“本土適應性”，實現學術話語的本土轉換#65377;事實上，離開一個國家的國情去抽象地談論該國的“行政管理現代化”，不可能對該國的“行政管理現代化”的實質有一個正確的認識#65377;中國的政治制度#65380;文化傳統和行政管理經驗決定了中國“行政管理現代化”決不是一個簡單的對西方發達國家行政管理的效法過程，必須走中國式現代化的道路#65377;

第三，“行政管理現代化”具體承載范式的研究仍是空白，將“企業型政府”作為“行政管理現代化”的承載體，應當是政府管理改革的理想選擇#65377;“行政管理現代化”作為一種優化“政府工具”的手段，最終需落到具體的政府范式上加以承載，盡管學者們對“行政管理現代化”的價值特性#65380;范式追求作了深入探尋，但對其承載范式的研究卻沒有涉及#65377;孫學玉教授認為，“企業型政府”是將企業家精神和企業管理的一些機制#65380;方法移植運用于傳統政府，使之具有致力于“顧客”服務，不斷降低成本，勇于變革#65380;善于創新之精神，使之成為與現代社會管理的人本化#65380;信息的網絡化#65380;經濟的全球化相適應的新范式#65377;筆者分析認為，將“企業型政府”作為“行政管理現代化”的承載范式是符合政府管理的改革趨勢與愿望的#65377;

參考文獻:

[1]孫學玉.企業型政府論[M].北京:社會科學文獻出版社，2005.

[2]高家偉，吳小龍.論公共行政的現代化[J].行政法學研究，2003，(2).

[3][美]古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社，1987.

[4]凌寧.決策責任制：公共管理現代化的重要標志[J].理論探討，2003，(6).

[5]“轉變政府職能與建設公共服務型政府專題研究”課題組.建設公共服務型政府:政府改革合理的目標選擇[J].國家教育行政學院學報，2005，(9).

[6]西方法律思想史編寫組.西方法律思想史資料選編[M].北京:北京大學出版社，1983.

責任編輯 宋桂祝