溫嶺參與式民主懇談

新河試驗(yàn)

2005年，浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)將民主懇談“請”入鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，首次對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算開展民主懇談，是整個(gè)溫嶺民主懇談試點(diǎn)的一次升級(jí)。參與式民主與人大體制內(nèi)改革的結(jié)合，是中國民主建設(shè)一個(gè)值得探索的模式。

2007年，是新河鎮(zhèn)將民主懇談機(jī)制引入政府預(yù)算審議試點(diǎn)的第三年。

2007年4月3日，新河鎮(zhèn)的參與式政府預(yù)算民主懇談再次“上演”。在鎮(zhèn)辦公大樓內(nèi)，圍繞著《關(guān)于2007年新河鎮(zhèn)財(cái)政收支預(yù)算調(diào)整的議案(草案)》進(jìn)行的分組討論，進(jìn)行得熱烈而有序。

分組討論調(diào)整草案是溫嶺市新河鎮(zhèn)十五屆人大二次會(huì)議中的一項(xiàng)議程。

第二天，新河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長率5名副鎮(zhèn)長主席臺(tái)就坐。人大代表們坐在主席臺(tái)下1-10排，10排以后是列席旁聽的群眾代表，也幾乎沒有空位，經(jīng)過多年的民主懇談實(shí)踐，當(dāng)?shù)厝罕妳⒄h事的熱情十分高。

對預(yù)算調(diào)整的質(zhì)詢開始后，許多人爭相舉手，要求發(fā)言。兩個(gè)小時(shí)的質(zhì)詢，有11個(gè)人搶到了發(fā)言機(jī)會(huì)。這些代表以及旁聽群眾的提問，實(shí)際上涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的方方面面，很多并不是針對預(yù)算問題提出的。因此有專家也發(fā)問，這樣會(huì)不會(huì)變成“訴苦會(huì)”？民主懇談的主要推動(dòng)者、溫嶺市委宣傳部理論科科長陳奕敏認(rèn)為，民主懇談起初就是一種溝通民情的工作方式，在預(yù)算審議中保留這部分功能并無大礙。

提問中也有問到“點(diǎn)”上的，村代表顏瑋鈞說，“我認(rèn)為工業(yè)聚集區(qū)減少100萬元預(yù)算不合理”，理由是新河工業(yè)基礎(chǔ)比較弱。分管工業(yè)的副鎮(zhèn)長謝法祥回答說，“這筆資金主要是安排在機(jī)械園區(qū)二期建設(shè)，市里承諾的招拍掛現(xiàn)在已經(jīng)延期，審批、設(shè)施的費(fèi)用有可能要跨年度安排，所以壓縮了部分資金。”

“今年的討論不如去年激烈，”陳奕敏說，“去年，為了照顧來訪的專家和記者，我們要求代表盡量講普通話進(jìn)行討論。結(jié)果講不了幾句就吵了起來，家鄉(xiāng)話又全上來了，可想而知有多激烈。”

改革的最初倡議者之一，北京世界與中國研究所所長李凡認(rèn)為，第三年的改革應(yīng)與往年有所不同。

試點(diǎn)第一年的2005年，當(dāng)時(shí)程序比較簡單：人大代表提意見建議——修改預(yù)算草案——修改后的預(yù)算草案返回人大代表手中，審議并通過。

在2006年，程序的變化在于第三步，即修改后的預(yù)算草案返回人大代表手中后再進(jìn)行一次分組討論，如有不同意見，5名以上的人大代表可以聯(lián)名寫“修正案”并提交大會(huì)表決，最后才是整個(gè)預(yù)算草案的表決。2006年的改革當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)兩個(gè)問題，李凡說，一是當(dāng)年代表一共提交了8個(gè)修正案，結(jié)果有6個(gè)不合格。寫財(cái)政預(yù)算修正案一個(gè)起碼要求是調(diào)整后的財(cái)政收入與支出要平衡。因此，2007年特別增加了一項(xiàng)內(nèi)容，就是請專家對人大代表進(jìn)行培訓(xùn)。二是在對預(yù)算修正案進(jìn)行舉手表決時(shí)，代表容易產(chǎn)生從眾心理，許多人事后表示有意見，但是當(dāng)時(shí)不敢舉手。于是，2007年的程序設(shè)置為：將舉手表決改為票決。

最后，大會(huì)主席宣布對整個(gè)預(yù)算調(diào)整草案進(jìn)行表決，這次用的是投票表決。事后有專家說，對具體某個(gè)項(xiàng)目的表決最容易產(chǎn)生分歧，代表們也最容易發(fā)揮作用，因此，票決比較有效。

經(jīng)過兩年的實(shí)踐，2007年的整個(gè)參與式懇談過程波瀾不驚。

但是，預(yù)算只是預(yù)算，如何保障實(shí)施，這也是讓陳奕敏苦苦思索的問題。早在2005年，陳奕敏就提出了在鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間成立“人大財(cái)經(jīng)小組”的構(gòu)想，由財(cái)經(jīng)小組對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。“這不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，因?yàn)榘凑辗梢?guī)定，鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，這只是人大代表的活動(dòng)方式。”陳奕敏說。不過他也承認(rèn)，由于授權(quán)有限，財(cái)經(jīng)小組能否起到作用，關(guān)鍵仍要看鎮(zhèn)長的配合程度。他已經(jīng)在提請市人大立法，爭取以法規(guī)授權(quán)的形式確立財(cái)經(jīng)小組的地位。

八年探索路

民主懇談會(huì)的雛形，是在1999年，以“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”的形式進(jìn)行組織的，其創(chuàng)意就在于變“干部對群眾的說教”為“干部與群眾的對話”。

其初衷，是為了探索在新形勢下如何加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層思想政治工作而進(jìn)行的制度創(chuàng)新。通過在民主懇談會(huì)上群眾對政府工作提出意見和建議，或者群眾就群眾個(gè)人、單個(gè)企業(yè)的問題提出給予解決的要求。

民主懇談的第一個(gè)試點(diǎn)單位——松門鎮(zhèn)第一次“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”召開后，引起了巨大的社會(huì)反響，群眾熱烈擁護(hù)這種形式。在溫嶺市委的號(hào)召下，向松門鎮(zhèn)學(xué)習(xí)的活動(dòng)在短短的一個(gè)半月時(shí)間里在全市鋪開。

為了統(tǒng)一組織，進(jìn)一步規(guī)范這種民主的形式，不斷推廣、深化，溫嶺市委宣傳部決定采用“民主懇談”這個(gè)名稱在全市統(tǒng)一開展，該名稱一直沿用至今。“民主懇談會(huì)”實(shí)際是從原來的工作模式出發(fā)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、積累發(fā)展而來的，它是溫嶺市委宣傳部在開展工作的過程中找到的一種新的形式和載體。后來，隨著工作的不斷推進(jìn)，民主懇談會(huì)開始深化，轉(zhuǎn)到了基層民主政治建設(shè)的層面。

此后，溫嶺在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企業(yè)、黨內(nèi)等不同層次開始嘗試民主懇談——這種中國特色的公眾政治參與模式。而且，8年來不斷進(jìn)行制度化的探索。大體上經(jīng)歷了“初始形態(tài)：思想政治工作的創(chuàng)新載體”、“體制外的生長：原創(chuàng)性的基層民主形式”、“體制內(nèi)的融合：推動(dòng)基層人大改革”三個(gè)發(fā)展階段。

2004年3月，溫嶺民主懇談獲得第二屆中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。其后，試圖探索民主懇談的制度化途徑，嘗試將民主懇談引入基層人大體制。

但是，這種民主形式也有其自身的局限性，其中最主要的就是，這是一種體制外的創(chuàng)新，很難納入制度化的渠道，同時(shí)，民主懇談會(huì)最終的表決方式也缺乏規(guī)范性，民眾的意見和建議更多的是作為民意來參考，政府擁有最終的決定權(quán)。因此，如何將這種體制外的創(chuàng)新同既有體制相結(jié)合，使群眾在關(guān)于公共事務(wù)的決策中擁有最終的發(fā)言權(quán)，成為溫嶺民主懇談進(jìn)一步向前發(fā)展需要解決的問題。

在這個(gè)背景下，溫嶺的澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)于2005年先后進(jìn)行了公共預(yù)算民主懇談改革的嘗試，引起了學(xué)界和媒體的關(guān)注。

“草根民主”的樣本意義

從民主懇談到民主參與式預(yù)算，在外人看來，在一個(gè)小地方由陳奕敏這樣一位宣傳部的人來推動(dòng)這樣一項(xiàng)工作，有些不可思議。

因此，陳奕敏經(jīng)常被問到一個(gè)問題：“如果有一天你不在這里工作了，民主懇談還會(huì)繼續(xù)嗎？”對此，陳奕敏認(rèn)為，關(guān)鍵的力量仍在民間。這里的群眾已經(jīng)習(xí)慣了民主懇談，如果以后有領(lǐng)導(dǎo)不搞了，這里的群眾不答應(yīng)。這就是推動(dòng)的力量。正是由于這樣的原因，從民主懇談到參與式預(yù)算，溫嶺民主懇談制度這種生長于體制之外的“草根民主”，不僅沒有曇花一現(xiàn)般地消失，而是在實(shí)踐中不斷地完善、創(chuàng)新和發(fā)展。

目前，溫嶺市已經(jīng)決定將“民主參與式預(yù)算”在本市其他五六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)。更讓陳奕敏高興的是，中央對溫嶺的民主懇談嵌入財(cái)政預(yù)算審議也已作出了反應(yīng)。全國人大內(nèi)務(wù)司法委的官員來此考察后曾表示，這是促進(jìn)和諧社會(huì)的好方法。

對于民主參與式預(yù)算的未來，李凡表示，“一切改革都是一個(gè)學(xué)習(xí)的、漸進(jìn)的過程。”

實(shí)際上，預(yù)算所體現(xiàn)的不僅僅是經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而且也體現(xiàn)了一種政治關(guān)系，所以預(yù)算改革其實(shí)也是政治層面的改革。

溫嶺的參與式公共預(yù)算，是將民主懇談這一體制外的制度創(chuàng)新與現(xiàn)行制度相融合。把民主懇談引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的預(yù)算審查、監(jiān)督過程，從預(yù)算民主切入，以民主懇談“激活”基層人大，促進(jìn)基層人大和人大代表依法履行自己的權(quán)力，使人民代表大會(huì)制度回歸人民民主的本來意義。其更重要的影響在于，民主懇談拓展了民主政治的生長空間，將成為中國基層民主發(fā)展的一個(gè)新起點(diǎn)。