能源安全保障的立法選擇

作為能源基本法，《能源法》需要確立保障能源安全的立法原則。它決定著能源安全法律制度的基本性質、基本內容和基本價值取向，是能源安全法律制度內部協調統一的保障。

本文認為，能源安全立法應遵循的基本原則主要包括：可持續發展原則、以人為本原則、政府管制與市場化有機結合原則、能源與環境保護相結合原則。

可持續發展

能源利用和生態系統可持續性的保持是人類社會可持續發展的首要條件。可持續發展的核心是人與自然的和諧關系，它要求人們根據可持續性的條件調整自己的生活方式，在生態可能的范圍內確定自己的消耗標準。可持續發展“既不是經濟發展或社會發展，也不是單指生態繼續，而是指以經濟、社會、自然為中心的復合系統，是使人類在不超越資源環境承載能力的條件下，促進經濟發展，保持資源永續利用和提高生活質量。”能源的開發、利用，不僅要考慮本代人的利益、需求，而且要顧及后代子孫的需要，為他們留下寶貴的能源資源，避免后代人從前代人接下來更糟的能源資源狀況，影響后代人的生存和發展。因此，能源可持續利用要實現代內、代際公平，實現整個人類的可持續利用能源，達到人類可持續發展。

可持續能源發展應作為新時期我國能源發展的基本方針和長遠戰略，成為貫穿能源法的基本原則。

能源可持續發展原則，就是要統籌考慮城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展所需要的能源，實現能源和人口、資源、環境的協調發展和可持續發展。其中，節能、高效和綜合利用是關鍵的也是目前最直接有效的重要措施。《能源法》（征求意見稿）第四條規定：“能源開發利用應當貫徹節約資源的基本國策，堅持節約與開發并舉、節約優先的基本方針。”我國能源立法應當充分發揮市場在配置能源的作用，通過經濟杠桿，用價格、稅收、撥款、信貸等經濟刺激，鼓勵能源的節約利用，綜合利用降低能耗和成本，保證能源生產和利用的經濟效益，環境效益最大化。

此外，采取能源多元化和優化能源結構戰略與政策，也是實現能源可持續性利用和發展的重要手段。《能源法》（征求意見稿）第四條規定：“國家堅持能源立足國內、多元發展，增強能源供應能力，保障能源安全”；第五條又規定：“國家積極優化能源結構，鼓勵發展新能源和可再生能源，支持清潔、低碳能源開發利用，推進能源替代，促進能源清潔利用。”我國能源法立法應堅持以電力為中心，煤炭為基礎，大力開發水電、石油和天然氣，積極發展核電、新能源和可再生能源，優化能源結構，增加優質能源的供應；在立足于國內能源的勘探、開發與建設的同時，應加強對國際油氣及礦產資源的利用，充分利用國內、國際“兩種資源、兩個市場”，積極參與世界能源資源的合作與開發，保障中國能源的可持續利用。

以人為本

堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展，是黨的“十七大報告”突出強調的一個重要思想和基本要求。能源立法無疑也應當樹立“以人為本“的法律觀念，促進人的發展與經濟社會的協調。

在人與能源的基本關系上，能源問題集中體現在三個方面，即生存問題、公平問題和安全問題。能源能否充足供應，決定了人能否適宜地生存；能否平等讓每個人享有能源，平等地體會到能源服務的好處，平等地分享世界的能源資源，表現了基本人權的保護程度。社會的復雜性證明了能源法立法尤其是能源基本法立法的真正困難是如何調和此種不平等。

我們的眼光集中在能源技術、能源市場之前，應該首先考慮“能源人權”的概念。能源人權（能源權）意指利用權利的價值分析，鞏固能源人權維護人類生存權、生命權、健康權的基本訴求，保障人類在能源充分供應下的工作、休息和溝通的權利，進一步促進能源保護，維護人類遠離工業污染、回歸自然、享有良好的環境，以期建立平等的、自由的、理性的處理人與能源之間關系的基本人權。

尊重、保護和履行能源人權，實現社會公正，是現代能源法的基本原則。在國際法方面，無論是《里約宣言》或《21世紀議程》，還是《聯合國氣候變化框架公約》或《奧胡斯公約》抑或根據《公民和政治權利國際公約》等人權條約，公眾在環境資源方面都應享有信息獲取、參加決策、表達意見和獲得公道等權利。布倫特蘭委員會最初關于“可持續發展”的定義就是經濟增長、環境友好與社會發展相互促進的“三角底線”責任。

縱覽各國能源立法，往往通過公眾參與、公共服務義務、弱者保護、企業社會責任等權利導向的機制來推進能源法的人本化。我國《能源法》（征求意見稿）第八條規定：“國家建立和完善能源普遍服務機制，保障公民獲得基本的能源供應與服務。”同時，針對政府、能源企業、能源用戶、社會主體的不同法律責任形式和種類、權利救濟的原則與方式等進行了制度安排。在以后能源立法進程中，應當進一步以社會整體利益為福祉，以社會責任為本位，關注能源消費中弱勢群體的利益，關注農村能源消費的基本保障問題；確立能源公用企業的“普遍服務”義務，強化對消費者權益的保護，使具有自然壟斷的能源行業更好地體現公益性；建立公眾全程參與能源開發利用的機制，確立能源企業的社會責任等。

政府管制與市場化有機結合

能源產業的自然壟斷性決定了國家管制的必要性。這在法律上主要有兩種表現：其一是能源企業的行政化，即能源企業在實際上承擔政府機構的職責并行使了政府機構的權力；其二是對私有能源企業的嚴格管制，私人公司必須獲得特許經營權，接受政府監管。

總的來說，能源主要是作為一種公共服務，其次才是作為一種商品。相應的，傳統的能源法律關系更多地體現出行政法的特征，能源法僅僅是公共行政的一個分支。從上世紀70年代末以來，世界上許多國家的能源法調節模式發生了轉變，即“從國家壟斷和所有的歷史模式或具有特許權壟斷與嚴格規制”的私人所有模式，向自由化能源市場的轉換，目的是激勵競爭從而產生效率，增強私人部門所有權與投資。”《關于能源效率與相關事項的能源憲章條約附加議定書》也將“市場導向的價格信息在內的市場機制”確立為基本原則之一。

當然，能源市場的自由化問題在理論界也不乏爭論，其中最主要的問題是相關的市場規制如何刺激能源生產與運營能力的投資增長？有的學者認為，當然，市場的力量并不能解決人類能源的一切問題，由于能源產業的特殊性，也因為國際能源市場易受地緣政治的扭曲，各國能源體制的市場自由化都有一定限度。筆者贊同這樣的立場。加入WTO之后，我國能源市場化取得了一定的進展，但在今后相當長時期內我國能源行業改革和發展的最大障礙將是行業內的壟斷經營和區域市場分割等違反市場經濟規律的行為。

在能源市場化道路上，仍需要切合實際國情，合理發揮市場與政府的作用，并通過能源立法予以明確和實現。具體而言，就是以市場機制為能源資源流動和優化配置的基礎調節杠桿，同時輔以政府主管部門或監管機構有力的監管，對關系到能源結構、能源安全等領域的重大問題，都需要政府的介入和干預，實現“無形之手”和“有形之手”的協同并用和優化配合。

能源利用與環境保護相結合

能源既是經濟快速發展必不可少的物質保障，又是重要的污染源。使用化石燃料日煤炭、石油、天然氣增加了大氣中溫室氣體的濃度，這反過來導致了全球變暖并改變了氣候系統。環境問題或者說環境安全在能源安全中的地位日益凸顯，任何能源政策和能源安全戰略的制定都不得不考慮到環境保護或環境安全的因素，而能源開發利用造成環境污染又與法律制度安排不合理有關：規范能源開發利用的制度不規范環境保護，規范環境保護的制度不規范能源開發利用。

要設法控制環境惡化與氣候變化，就應將能源法與環境法的整合作為關鍵的策略。《能源法》（征求意見稿）第五條作出了“促進能源開發利用與生態環境保護協調發展”的原則性規定。通過環境法的嵌入來促進能源法的轉型，將如何提高能源利用效率或管理其外部性作為重點，實施環境友好的能源戰略，堅持“環境友好、環境污染最小”的發展道路，促進環境友好型社會的建設，努力減輕能源生產和消費對環境的影響，而不是局限于解決如何確保供應安全的問題。

誠然，能源法并非就是環境法，除了承載生態保護的功能外，它的本職是為經濟社會的發展提供動力與能量。筆者并不贊成環保激進主義的思維。但是，法律所能盡力而為的是，以一種使我們得以延長目前資源期限而不因開發利用這些資源造成環境損害的方式設法調節能源利用。而且，能源法的環境保護原則并不是否定能源供應的重要性，也并不是說要對排污治理的問題一味采取法律強制性的行政命令手段，如果把全部的治理費用都加在排污者身上，或對污染處罰過嚴，那么極有可能會阻礙經濟的發展。

如何促使經濟增長與環境(氣候)保護應當成為互相促進而不是沖突的目標。世界上許多國家在立法上對積極治理污染的企業給予特殊的支持措施，對其治理污染的行為都會給予各種形式的補貼、低息貸款或以減免稅費的方式給予支持。這樣就鼓勵了積極提高能源效用和降低排污的技術創新，從而最終服務于“環境友好、資源節約型社會”的發展。■

編輯：朱軍