劍指國資流失“病灶”

2007年12月23日，國有資產法草案首次提請全國人大常委會審議。這部為有效保護國有資產權益而制定的法律草案受到了社會各界的廣泛關注。

國有資產法草案的擬定，前后歷時14年多，時間跨度達三屆全國人大及其常委會，其立法難度可想而知。

14年磨一劍

改革開放以來，中國國有經濟日益發展壯大，目前已積累起數量巨大的國有資產。據統計，截至2006年末，全國僅國有及國有控股的非金融類企業的總資產和凈資產就分別達到29萬億元和12.2萬億元。

不過，近些年來，在國有企業改制過程中，出現了一些讓公眾普遍關注和憂慮的現象：一些國有企業將國有資產低價折股、低價出售，甚至無償分給個人，或者以其他方式和手段侵害國有資產權益，造成國有資產的嚴重流失。這也正是近些年來，“國退民進”國企轉制改革爭論的焦點所在。

“為什么人們在對中國經濟改革取得巨大成績普遍拍手贊賞的同時，會把聚焦點放在改革過程中對國有資產流失的憂慮和關切上？一個很重要的原因是此前我們的國有資產立法還不到位。”中國政法大學教授李曙光說。

我國的國有資產立法從1993年開始啟動，至今已14年。這14年來，中國國有資產立法雖然在國有資產基礎管理與經營的法律規制上取得了一些進展，但是，國有資產立法的一些根本性、戰略性的重大問題并未觸及與解決。

2003年，十屆全國人大將國有資產立法列入5年立法規劃，并成立了陣容強大的國有資產立法起草小組，著手任務繁重的立法工作。

“需要專門立法加以規范的突出問題，主要是如何維護好國有資產權益，保障國有資產安全，防止國有資產流失，促進國有經濟的鞏固和發展。針對這方面的問題建立起比較完善、有效的法律制度，是迫切需要的。”全國人大財經委副主任委員石廣生說。

對此，提交審議的國有資產法草案對關系國有資產出資人權益的重大事項作了專章規定，如按照國家出資企業的不同類型，對關系出資人權益重大事項的決定權限和決策程序作了明確規定；規定了企業改制、與關聯方交易、國有資產轉讓、資產評估等應遵守的基本規則，防止以“暗箱操作”等手段侵害國有資產出資人權益。

草案另外對企業的重大投資、提供擔保、轉讓財產等行為規定了防范風險的基本要求，還規定了職工的民主監督權益。

“大小國資”之爭

在草案起草過程中，關于國有資產法調整范圍這一問題上，專家之間存在不同意見。

關于國有資產法，學界此前曾有“大小國資法”之分。“大國資法”提倡者認為，應該將經營性國有資產、行政事業性國有資產與資源性國有資產都包括在內。在接受記者采訪時，產權問題專家、財政部財科所國有經濟研究室主任文宗瑜表示，將來要出臺的國有資產法應包括三大塊——資源性國有資產、行政事業性國有資產和經營性國有資產。“不能把國有資產法的界定對象狹隘化，如果單純針對經營性國有資產，現有的條例已經很完善了，沒有必要單獨出臺一部法律來規定。”

文宗瑜進一步指出，資源性國有資產包括土地、石油、煤炭、天然氣等，是近幾年增值最大的國有資產，這其中涉及土地等許多問題，并不是單純的國有資產法所能調整的。

而“小國資法”指的是一部主要針對經營性國有資產的法律，有專家傾向于“從做‘小國資法’做起，一步步來，在實踐中逐漸完善”。中國人民大學商法研究所所長劉俊海表示，從保護范圍看，國有資產法既要調整物權形態的國有資產，也要調整債權形態和股權形態的國有資產；既要調整經營性國有資產，也要調整非經營性國有資產；既包括中央政府層面經營管理的國有資產，也包括地方政府層面經營管理的國有資產。國有資產法的保護外延應當盡量周嚴。

“不過，從目前的條件來看，如果要制定一部囊括所有國有資產的法律非常困難。”劉俊海坦言。

考慮到有關資源性資產已有相關的專門法律調整，行政事業性資產的管理目前也有相應的行政法規規范，而經營性國有資產在國有資產中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實踐中迫切需要專門立法的問題突出。據此，草案規定：本法適用于經營性國有資產，即國家對企業的出資和由此形成的權益。

據介紹，國家對金融類企業的出資和由此形成的權益，也屬于經營性國有資產，納入了該法的統一規范和保護范圍。基于金融類資產監管的特殊性，草案還規定：經營性國有資產中的金融類資產的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。

質疑“婆婆加老板”

在國有資產法制定的過程中，另外一個引起爭議的焦點問題便是國資委的定位問題，即國資委在國有資產管理體制中究竟應扮演怎樣的角色。

2002年召開的十六大提出，要在堅持國家所有的前提下，建立由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享受所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。

隨后在2003年4月，國務院國有資產監督管理委員會正式成立。2003年8月，第一個地方國資委——上海國資委正式成立，之后各級地方政府紛紛成立了地方國資委。至今，中央和省（直轄市、自治區）及地級市的國資委均已設立并運行了三四年時間。

目前國資委的工作依據是2003年5月27日公布實施的《企業國有資產監督管理暫行條例》，條例明確規定，國有資產監督管理機構（國資委）是代表本級政府依法履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的特設機構。

“目前來講，國資委是一個雙重角色，當初設立時將其定位為正部級特設機構，這也就意味著國資委的功能沒有界定清楚，它一方面代表本級政府行使出資人的功能，即股東職能，另一方面又通過行政權力行使對國有企業及國有控股公司的行政管理，即行政職能，兩個職能相混淆。就是國資委經常面臨的‘婆婆加老板’的質疑。”文宗瑜說。

在國資委未來的角色定位中，文宗瑜的觀點傾向于只履行行政管理的職能。他指出，由于各級國資委大多是在原經貿委和黨委的企業工委的基礎上組建的，其官員絕大多數沒有經營管理企業的經驗和能力，更適合對國有企業及國有控股公司進行行政管理；其次，如果由一個國資委充當若干家國有企業的一個股東，會導致企業產權多樣化的改革走形。

從法律角度分析，劉俊海表示，國資委的定位問題無非是其究竟是公權力主體、還是民事權利主體，抑或作為第三形態的中間法人，目前來看界限很模糊。他認為，國有企業的出資者、投資者就是國家，而非其他機構。如果撇開國家這一權利主體討論出資人問題容易虛化國家的主體地位。國家與國有資產監督管理機構之間是代理關系，國有資產監督管理機構與國家投資企業之間的法律地位平等，他們之間發生的股權關系屬于民事關系的范疇。劉俊海傾向于把國有資產監督管理機構界定為行政機關之外的特殊法人，如此一來，國有資產監督管理機構的角色就定位于如何更加快捷高效地代行國家作為所有人與股東所享有的各項民事權利，但不能行使行政權力。

國務院發展研究中心企業所副所長張文魁則指出，新的國有資產管理體制在實踐中運行的時間畢竟不太長，仍然存在一些問題，如國資委沒能全面履行出資人職責，在出資人和行政部門之間搖擺不定，與企業之間的關系仍然沒有理順等，這都導致外界質疑國資委究竟是出資人機構還是行政機構，應該履行出資人職能還是履行所謂的“資產監管”職能。盡管這樣的質疑不一定正確，但未來對國資委進行清晰定位是不容回避的問題。厘清這個問題，不但有助于國有資產法順利出臺，也有助于國資委規范運轉。

他認為，今后可能需要一種更具彈性的國資委體系，國務院國資委應該清楚地定位為“企業的出資人”，而地方上，由于國有資本陸續從工商企業退出，國有資產越來越多地分布于事業單位、基礎設施和公用事業等領域，資產性質比較復雜，地方國資委到底如何定位要允許探索，有些地市以后取消國資委也無妨。對于定位為出資人機構的國資委，應該使其擁有完整的出資人權利，同時，國資委也應該強化民商事主體意識，提高民商事行為能力，特別是風險管理能力。此外，還需要研究如何對國資委進行評價、約束和激勵。

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什么是國有資產？

國有資產是屬于國家所有的一切財產和財產權利的總稱。廣義的國有資產：即國有財產，指屬于國家所有的各種財產、物資、債權和其他權益，包括：1.依據國家法律取得的應屬于國家所有的財產；2.基于國家行政權力行使而取得的應屬于國家所有的財產；3.國家以各種方式投資形成的各項資產；4.由于接受各種饋贈所形成的應屬于國家的財產；5.由于國家已有資產的收益所形成的應屬于國家所有的財產。狹義的國有資產：法律上確定為國家所有的并能為國家提供未來效益的各種經濟資源的總和。

國有資產分為經營性國有資產、行政事業性國有資產和資源性國有資產三類。經營性國有資產是指國家作為出資者在企業中依法擁有的資本及其權益。具體是指從事產品生產、流通、經營服務等領域，以贏利為主要目的的，依法經營或使用，其產權屬于國家所有的一切財產。經營性國有資產的特征是運動性、增值性、經營方式的多樣性等。