社會組織：公民有序政治參與的重要載體

隨著社會主義民主政治的發展，公民越來越多地通過各類社會組織來實現利益整合和利益訴求的表達。社會組織將成為公民有序政治參與的重要組織載體。

修補“政府失靈”

□黨的十七大報告指出，“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。當今社會，公民越來越多地通過各類社會組織來實現利益整合和利益訴求的表達，社會組織逐漸成為公民有序政治參與的重要組織載體。請您談談，什么是社會組織？它有哪些特點？

■社會組織從其內涵上講，主要是指那些在地方、國家或國際級別上建立起來的、以促進經濟發展與社會進步為目的的非政府公共組織。社會組織提供多樣化的公共服務，向政府反映公眾需求，提出合理意見或建議，影響政府政策制定。它具有組織性、民間性、公益性、自治性、志愿性、非營利性、合法性、非政黨性等特征以及社會服務、溝通協調、監督管理等基本功能。通常又被稱作“第三部門”、“非營利部門”、“非政府組織”、“NGO”、“社會團體”。

作為一種特定的社會組織形態，社會組織是以克服“市場失靈”和彌補自由競爭機制缺陷為使命而產生的。但在現代社會中，它則以克服“政府失靈”和修補國家的社會服務職能為契機而獲得了巨大發展。進入20世紀80年代以后，社會組織在世界范圍發展很快，不論是在全球社會經濟發展中，還是對全球事務的影響力，都上升到了一個新的水平。在一些場合，社會組織已被列為與“企業—市場”體系和“政府—國家”體系并列的第三體系，即非政府組織體系。

□社會組織對于民主政治的發展具有怎樣的積極意義？

■首先，社會組織的權力制約功能。社會組織是實現社會對政治權力制約的最主要載體。政治學家托克維爾在《論美國的民主》一書中有段經典的論述：“在沒有這種社團的國家，如果人們之間不能隨時仿造類似的社團，我看不出有任何可以防止暴政的堤壩。”可見，社會組織為社會制約權力提供了重要的組織化載體，構成了民主社會必不可少的條件。

其次則是社會組織的決策參與功能。政府決策是政府組織憑借其強制性權力對社會資源進行權威性分配的過程。社會組織影響政府決策的行為，使政府決策不可能完全按照少數政府決策者的意圖，減少了暗箱操作的可能性。更為重要的是，由于社會分工的日益發展、專業化的加強、信息的日趨分散，政府的有限理性和信息局限使得政府在作出相關的決策時容易出現制度供給和需求的錯位現象，將導致極高的管制成本和服從成本以及社會資源的巨大浪費。而社會組織一般著重于特定領域問題的解決，它在相關范圍內相對于政府有著不可比擬的信息優勢。因此，社會組織積極參與政府決策，在決策過程中與政府進行良性的溝通互動將會大大減少政策的偏差，使公共政策具有更強的現實感、針對性和可操作性。

此外，社會組織還具有民主教育的功能。民主不是與生俱來而是需要學習和訓練的，通過參加社會組織來學習、訓練民主是一條最現實和有效的途徑。隨著中國社會多元化發展格局日益明顯，公民可以通過參與社會組織，在“參與中學會參與”，“在民主中學會民主”，通過訓練個人民主的技巧并培養公民間的合作精神。這些也將成為民主政治的必要條件。

克服個人表達的無力與無序

□據清華大學NGO研究所的統計，目前，全國所有的NGO加在一起在300萬個左右。社會組織在傳遞社會信息、為社會成員提供服務、維護和發展社會資本以及協助、監督政府公共政策執行等方面起到了重要的作用。您是如何看待社會組織這些年來蓬勃發展的態勢的？

■這種以社會組織為核心的政治參與和社會動員模式更為適應多元化社會的民主政治訴求，它適應了社會變化所帶來的新需要。這就要求分門別類的、專業化的社會表達和社會參與。因此，以一定的組織形式和專門化的方式實現表達和參與也就成了現代社會的必然要求。而以自由結社為基礎的社團參與方式，恰好與此相適應，滿足了國家和個人的雙重需要。因為這種模式參與雖然是非政府的，卻是一種組織化的參與，而組織化的參與不僅克服了個人表達無力的弊端，更克服了群體參與過程中的無序性，而且由于社團組織相對廣泛的信息渠道，整合各種信息的能力，所擁有的辯論和討論，妥協和協調機制，使現代社會的社團參與更理智，更符合公共利益。

□浙江作為全國民營經濟最為發達的省份之一，社會組織的發展也十分迅速。按民間組織絕對數比較，我省居全國第三位；我省每10萬人擁有的民間組織為47個，居全國第二位。在眾多社會組織中，尤以溫州民間商會的發展最為矚目、組織績效最為突出。那么溫州民間商會在實際中發揮了怎樣的功能？

■我們的調查發現，溫州民間商會已有職能的履行能力從強到弱依次是：維權、咨詢、行業自律、行業資料調查及行業發展規劃的制定、承辦政府及有關部門委托事項、承辦展會等。在295家被調查的會員企業中，有190家對商會的職能履行情況很滿意或者較滿意，占調查總數的64.4%。

作為企業自愿組成的社會組織，溫州民間商會努力滿足企業發展的需求，維護企業的合法權益。據我們調查，企業在生產環節遇到困難較多的方面依次是技術革新、土地廠房、人力資源、融資、合作伙伴、設備和原料，而商會最能幫助解決的方面依次是：合作伙伴、人力資源、融資、技術革新、原料、設備和土地廠房等。企業在流通環節碰到困難最多的方面依次是市場信息、價格、交通運輸和倉儲等方面，而商會最有能力幫助解決的方面依次是市場信息、交通運輸、價格和倉儲。另外，民間商會還通過向本行業提出建議的方式影響企業和行業的發展。調查顯示，2004—2006年，89.8%的行業組織向企業提出過建議，并且絕大多數建議被政府有關部門所采納。

□溫州民間商會在參政議政方面具體發揮了怎樣的作用？

■我們的調查顯示，溫州民間商會通過代理政府的某些市場與行業管理和維護的職能、參加公益事業以及參與政治過程等途徑與政府保持著密切聯系。民間商會之于政府的重要性通過商會本身的優勢在加強，而政府也通過資源優勢與權威優勢保持著對商會的重要影響力，政府通過直接行政干預而影響商會的情況越來越少。當然，商會本身的發展、商會對企業和政府的影響仍然受到行業境況、政府政策、管理體制等諸多因素的制約，溫州商會的進一步發展需要更多的機遇和努力。

引導與監管

□經過多年的快速發展，社會組織已經并正在成為我國社會經濟發展中的一支重要力量，黨的十七大也必將為社會組織的發展提供新的契機。但是許多人也開始擔心，社會組織如果沒有一套科學的運作和監管機制，是否會對社會帶來負面影響？套用一句電影臺詞，會不會出現“有組織，無紀律”的情況？

■確實存在這樣問題。目前，我國還沒有一部相關社團組織的法律，以鼓勵和規范社會組織的發展。從社會組織的政治參與的整體情況來看，絕大部分參與還是在非制度化層面進行，而且在體制內的參與程度也很低。據統計，經民政部門登記的各類民間組織只有28萬個。說明還有大量的民間組織游離在體制外。亨廷頓有過一個著名的政治公式：政治不穩定=政治參與/政治制度化。也就是，社會參與的程度越高，參與的意愿越高，而參與的制度化程度越低，則政治越不穩定。從現狀來看，社會組織的參與意識及參與行動已越來越強烈，相比之下，參與的制度化程度卻遠遠低于參與的制度化要求。因此，必須提高制度化程度，推動社會組織化的參與機制建設和完善，將公眾參與有序組織起來。

□要推動社會組織的建設和完善，應該著力做好哪些工作？

■關鍵是建立完善相關的法律法規，為社會組織的健康發展創造良好的法律環境。從制度層面合理規約政府與社會組織的治理邊界，將社會組織的政治參與納入到制度化渠道之中，在社會公共事物領域開展多種契約性、制度性的合作治理，在一種持續信任、互動的過程中達成公共秩序，增進公共利益。

其次，要建立起一套有利于社會組織發展的科學化、規范化的管理體系，為社會組織發展構造寬松、良好的環境。借鑒國外經驗，從重視“入口”管理逐步轉向重視“過程”管理，從“靜態”管理逐步轉向“動態”管理，從“單一”管理逐步轉向“分類”管理，從直接管理轉變為放開限制，在簡化和放松對社會組織登記注冊時的必要手續的同時，加強對其組織運作的動態過程和在各個領域活動的監督管理。

□政府應當如何發揮對社會組織的引導和監督職能？

■政府引導社會組織建立自律機制，提高社會組織的自治能力。要建立和規范包括獨立的評估機構、公正客觀的媒體監督態度、暢通的公眾監督渠道和實效性的政府監督在內的一整套外部監督體系，以便幫助社會組織盡快樹立廣泛、牢固的社會公信度。

此外，政府要注重社會組織發展的均衡性。民主的健康發展有賴于社會各階層的利益均衡，否則組織良好的社會階層就會通過民主程序尋求把自己的偏好來取代公共偏好，進而損害其他社會各階層的利益。

（徐越倩：浙江工商大學公共管理學院教師，行政管理博士生。主要從事國家理論與社會組織研究）