從開放與利用角度談《檔案法》的修改與完善

《檔案法》自1987年頒布以來，已歷經20年的風風雨雨，其間有1996年的修改與完善，但這些修改與調整多為應時之需。現在已經進入21世紀，今日之事、今日之時、今日之社會環境和20年前不盡相同。鑒于此，對《檔案法》進行適當的改動已成必然。本文主要想從開放與利用角度闡述—下筆者對此的一點拙見。

一、開放利用相關條款存在的問題

(一)檔案開放的范圍不準確

《檔案法》第十九條第一款在開放檔案的范圍之前冠以“國家檔案館保管的檔案”，這樣就將開放檔案的范圍限定在已經移交到國家檔案館進行保管的那部分檔案，使大量不符合這一條件的檔案被排除在開放范圍之外。這種僅僅以“是否在國家檔案館保管”作為開放檔案范圍的劃分顯然是沒有科學依據的。首先，機關檔案室中保管的尚未移交進館的大量國有檔案因沒有獲得“國家檔案館保管的檔案”這一“資格認證”而無法進入可開放檔案范圍之列，限制了這部分檔案社會需求的實現。開放檔案的范圍不能囿于“國家檔案館保管的檔案”這一狹小的范圍內。其次，國家檔案館因代管、征購等原因而保管的非國有檔案雖在“檔案館保管的檔案”范圍之列，國家檔案館也不能越過其所有者隨意開放。《檔案法》第二十二條第二款規定，非國有檔案的公布權屬于檔案的所有者。“集體和個人所有的檔案開放權由其所有者享有，不會因其保管地點的變化而發生轉移。”若國家檔案館無所顧忌地開放其保管的所有檔案，勢必與公民財產權的有關規定和本法第二十二條第二款造成沖突。

(二)檔案開放期限不合理

《檔案法》第十九條規定“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放”。盡管檔案法還規定了隨時開放和延期開放的情況，但是在檔案部門受30年期限禁錮之深，已經形成了一種思維定勢，鮮有提前開放的意識和舉動，因此而造成的弊端也是顯而易見的。首先，眾所周知檔案保管的最終目的是為了提供利用。而檔案中蘊含的信息也是有時效性的，無論檔案是否有密可保，均以“30年”封閉期加以限定，難以滿足人們對檔案文件信息時效性的迫切需求。等到30年的封閉期過了，檔案的即時利用需求也不復存在，檔案利用的效益將會大打折扣。其次，隨著政府信息的公開，越來越多的政府部門的文件及時地向社會公開。而當這些文件歸檔成為檔案后，卻又要封閉起來，這顯然是不合邏輯的。公開了的信息能再進行有效的封閉嗎?還有這個必要嗎?再次，各國的信息公開都是以公開為原則，不公開為例外。我國長期受保守思想影響，對于信息的開放度一直都做得不夠。

(三)檔案利用權與檔案公布權不協調

《檔案法》的頒布首次將公民利用檔案的權利以法的形式加以保護，規定了依法利用檔案是公民的一項法定權利，如“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案”，“機關團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案。”同時，《檔案法》第二十二條第一款對國有檔案的公布權做出規定“未經檔案館或者有關機關同意，任何組織和個人無權公布”。“國家一方面積極擴大開放范圍，鼓勵公眾利用檔案；另一方面又在制度上牢牢把持著檔案的公布權，這既違反了法律制定的同一性、協調性原則，也使得利用者進退維谷、無所適從。”公民在利用檔案過程中利用權與公布權的沖突由此產生：一方面公民可以利用已開放檔案，另一方面又無權公布國有檔案。對尚未公布的檔案，公民只能查閱其內容，不得將之公之于眾，無法實現真正意義上的利用。

(四)開放利用中監管者與被監管者權利與義務不均衡

權利與義務均衡的思想是市場經濟條件下，立法者必備的思想之一，1996年修改后的《檔案法》以及后來的《檔案法實施辦法》都沒能做到這一點。例如，《檔案法》第二十二條規定“屬于國家所有的檔案，由國家授權的檔案館或者有關機關公布；未經檔案館或者有關機關同意，任何組織和個人無權公布。集體所有的和個人所有的檔案，檔案的所有者有權公布，但必須遵守國家有關規定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益。”“在利用檔案館的檔案中，有前款第一項、第二項、第三項違法行為的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責令賠償損失。”這些規定，賦予了檔案保管部門對檔案利用與檔案公布的決定權及對利用者的充分監管權，對利用者的身份、利用范圍、利用程序等做出了嚴格的規定，但有關其未能按要求提供利用以及提供利用中的其它瀆職行為的懲戒措施只字未提。一方面對檔案利用者管的過死，另一方面又缺乏對檔案部門的監督與制約。這種監管者與被監管者權利與義務的不均衡，既不利于檔案信息資源的開發與利用，也不利于檔案部門自身的發展，久而久之造成檔案館門可羅雀的冷清局面。

(五)開放利用中的對公民個人權利保護不夠

我國憲法明確規定公民依法享有以人身自由和精神活動自由為內容的權利，即自由權是公民的基本權利。公民的自由權在檔案利用過程中主要表現為，檔案利用者應擁有利用檔案的自由。而《檔案法》第二十條卻規定，“中國公民和組織，只能因工作特殊需要利用未開放檔案”，至于“個人休閑”、“維護個人利益”等，則不能成為公民利用未開放檔案的合法理由。《檔案法》的這一規定有損公民知情權，給檔案的利用工作帶來了很大的約束，同時，這一規定與《檔案法》的立法目的——便于社會各方面的利用目的不相吻合。此外，檔案法中缺乏對公民知識產權的保護。21世紀是知識經濟時代，這使得人們比以往任何時候都更加注重對知識產權的保護，而知識產權保護中，著作權的保護可以說尤其應是重點。現有《檔案法》中，并沒有涉及到知識產權保護的相關問題，雖然《檔案法實施辦法》第二十六條：“利用、公布檔案，不得違反國家有關知識產權保護的法律規定。”但是，實施辦法只是行政部門出臺的行政規章，并沒有全國人大通過的《檔案法》效力高，所以建議在新的檔案法中增加一些關于知識產權保護方面的規定。

二、幾點修改建議

(一)明確開放檔案的范圍

開放檔案的范圍要擺脫保管地點的限制，從檔案的所有權方面加以界定，用“國家所有的檔案”這一表述替代“國家檔案館保管的檔案”，保證公民法定利用權的有效行使。這樣一方面將那些尚未進館的國有檔案納入了可開放檔案之列，杜絕了以“檔案未進館”為由延期甚至無限期拖延檔案開放現象的發生；另一方面，體現了對非國有檔案所有者所有權、公布權的尊重。非國有企業、社會團體、公民等合法擁有非國有檔案者作為其所有檔案的法定開放主體，在不損害國家、集體和他人合法權益的前提下有權決定其所有的檔案是否向社會開放以及開放范圍的大小。但這并不意味著對非國有檔案采取放任自流的態度，檔案部門要通過登記制度等對其進行監督，引導其健康發展。

(二)調整檔案開放期限

要樹立“以公開為原則、不公開為例外”的信息意識、提高檔案利用的時效性、理順檔案利用與現行文件開放利用服務的關系，取消檔案“三十年”封閉期，實現檔案“零期限”開放。《檔案法》第十九條第一款規定的檔案開放期限可調整為“國家所有的檔案，除涉及國家安全和利益(如國防、外交、公安、國家安全等)、重大商業秘密、個人隱私及其他法律明確規定不予開放的檔案之外，其余者均自形成之日起向社會開放。”凡屬于可開放范圍內的檔案要積極創造開放條件，盡早向社會公眾開放，及時滿足社會各方面的利用需求。此外，建議將檔案館作為已公開現行文件利用中心地位以法律形式加以明確。

(三)合理界定檔案利用

盡管利用者可以通過閱覽、復制、摘錄等形式利用已公開檔案，但對其中涉及到的尚未公布的檔案信息進行引用時則缺少法律依據。建議在檔案法第四章第二十二條增加以下內容：“檔案利用者有權為了合法目的和采取合法方式，對檔案部門提供給他的檔案原件或副本內的信息內容進行轉遞、傳播，但轉遞和傳播時應注明原出處。”這樣，檔案利用者就不僅有了利用檔案的權利，而且合法合理的范圍內可以轉遞和傳播檔案信息內容，從而就避免了利用過程中公民的利用權與檔案公布權的沖突。

(四)加大對檔案部門的約束

《檔案法》給檔案部門賦予了過多的權利，相比之下利用者在利用過程中除了服從檔案部門的安排之外，很難按照自己的意愿對檔案部門提出要求，對檔案部門不作為、瀆職等行為無可奈何，這樣的利用過程必然給利用者留下糟糕的印象。建議在第五章法律責任中，針對檔案部門提供利用中的不作為、瀆職行為，設定專門條款。比如可增加一條：“當第四章規定的利用者權利無法實現時，利用者有權針對檔案部門關于利用檔案的決定，向其上一級機關申請復議，上級機關有義務受理利用者的復議申請，并必須在接到復議后一個星期內給出答復。”這樣才能使得檔案部門在監管利用者的同時，受到應有的法律約束。

(五)加強對公民個人權利的保護

鑒于此前《檔案法》中缺失有關保護公民個人權利的相關條款，建議在《檔案法》的修改中增加這方面的內容，比如《檔案法》第二十三條后增加以下幾個方面的條款：“涉及公民個人生活的檔案文件以及會對公民住所安全甚至生命有威脅的檔案文件，自形成之日起，滿50年可向社會提供利用，提前開放應由征求公民本人意見，如本人已去世，則由其繼承者決定”；“利用、公布檔案，不得違反國家知識產權的有關規定”；“利用、公布檔案，應注意保護公民著作權，利用過程中如有侵害權益人著作權行為的，應嚴格按照我國著作權法的有關規定追究相關責任人責任”等等。

《檔案法》作為檔案事業中的一部根本大法，勢必會對檔案的利用產生深遠的影響。因此，從法的層面和高度，進一步規范檔案的開放與利用工作意義重大，對于檔案事業的發展，公民各項權益的保護都有很大的好處。