論越界環(huán)境污染的幾種國際解決途徑

從理論上說，越界環(huán)境污染是指在一個國家內(nèi)產(chǎn)生，對其他國家或地區(qū)有著不利影響的污染。越界環(huán)境污染的產(chǎn)生、發(fā)展和解決直接關(guān)系到各國之間的國際關(guān)系，甚至?xí)绊懙胶推椒€(wěn)定國際秩序的建立，因此，從其產(chǎn)生之日起，國際社會一直在探討這類環(huán)境問題的解決方案。雖然目前國際法尚無解決該問題的統(tǒng)一法律制度和程序，但是，各國均認(rèn)識到：鑒于問題的復(fù)雜性和牽涉因素的廣泛性，越界環(huán)境污染問題無法由一個國家單獨解決，至少需要國家間的雙邊談判，甚至需要多邊合作方能解決。發(fā)生在美國和加拿大之間的特勒爾冶煉廠仲裁案就是一個典型的例子。

一、美、加越界環(huán)境污染事件的歷史回顧

在越界環(huán)境污染方面，法學(xué)界一直高度重視曾發(fā)生在美國和加拿大之間的一件經(jīng)典判例——特雷爾冶煉廠仲裁案。雖然已經(jīng)過去多年，但是，該案件的解決過程及其裁決結(jié)果至今在國際環(huán)境法領(lǐng)域影響深遠(yuǎn)。案情是這樣的：特雷爾冶煉廠位于原英國自治領(lǐng)地加拿大哥倫比亞省，這家工廠因排放過量的二氧化硫給美國境內(nèi)的農(nóng)作物、牧場、森林造成損害引起環(huán)境糾紛。該廠從1896年起開始冶煉鋅和錫，到1930 年，每月的排硫量高達(dá)10000噸。該廠含硫煙氣隨氣流南下，沿哥倫比亞的溪谷越境進(jìn)入美國的華盛頓州，污染了該州的土地、農(nóng)作物、森林、牧場，使美國蒙受損害，為此，美國將此問題提交給美加聯(lián)合委員會審理。1932年2月該委員會向冶煉廠發(fā)出勸告，但未能滿足美國的要求。雙方為了謀求該問題的徹底解決，于1935年將此糾紛交由一個比利時人任主席和美國、加拿大各一人任仲裁員的仲裁庭裁決。仲裁庭于1938年和1941年分別發(fā)出第一和第二裁決書。法庭認(rèn)為：根據(jù)國際法原則，“任何國家無權(quán)使用或允許使用其領(lǐng)土，在他國域內(nèi)或?qū)χ麌鴩褙敭a(chǎn)，以這樣一種方式施放煙霧，只要這種施放具有嚴(yán)重的損害后果和明白可靠的證據(jù)。”還認(rèn)為“國家有義務(wù)尊重他國及其領(lǐng)土，有義務(wù)對他國領(lǐng)土給以保護(hù)，使之不受由于自己領(lǐng)土內(nèi)的個人行為而造成的損失。根據(jù)國際法，加拿大自治領(lǐng)地應(yīng)對特雷爾冶煉廠的行為負(fù)責(zé)。加拿大政府有責(zé)任弄清它的行為是否與加拿大根據(jù)國際法所應(yīng)負(fù)的義務(wù)相稱。”糾紛隨之得以解決。

此案是國際法歷史上第一起越界環(huán)境污染案例。該案的裁決對后世產(chǎn)生了深刻的影響。當(dāng)時仲裁庭作出裁決依據(jù)的是英美法系公害法理論的一個基本原則，即“自己財產(chǎn)的使用不應(yīng)損及他人的財產(chǎn)”。據(jù)此該判決確立了國際環(huán)境法中的“各國環(huán)境主權(quán)和不損害管轄范圍以外環(huán)境的責(zé)任原則”。這為跨國環(huán)境損害所引起的國際糾紛的解決提供了基本準(zhǔn)則。針對該案的上述裁決，不僅為美加兩國，并且逐漸被各國所接受，成為一項公認(rèn)的國際環(huán)境法基本原則。

二、越界環(huán)境污染產(chǎn)生的深層次原因

分析環(huán)境和發(fā)展的曲折歷程，不難發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展過程中，許多國家都比較偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，甚至?xí)欢群鲆暯?jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的負(fù)效應(yīng)：即環(huán)境污染和破壞。等到環(huán)境污染帶來的損失已經(jīng)嚴(yán)重阻礙到了本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展時候，政府才開始猛然醒悟，采取一系列嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，抑制因發(fā)展而產(chǎn)生的不良環(huán)境后果，降低其損害程度。這幾乎成了規(guī)律。但是，如果發(fā)展過程中損害的環(huán)境成本是具有國際性的，如：上游國家對界河或者國際河流產(chǎn)生了污染，污染物順流而下，最嚴(yán)重的損害情況反而發(fā)生在下游國家。這時候就容易產(chǎn)生跨國界的環(huán)境污染糾紛。其實從預(yù)防的角度來看，如果相關(guān)國家事先能夠采取污染防治措施，越界環(huán)境污染是有可能被避免的。但是，單個國家在采取環(huán)境保護(hù)措施時，不排除其首先要考慮其經(jīng)濟(jì)效益以及相關(guān)產(chǎn)品在國際市場中的競爭地位如何。因此，就容易形成如下局面：一方面，對于跨國環(huán)境污染，需要相關(guān)雙方或多方共同合作進(jìn)行防治；另一方面，由于相關(guān)國家為環(huán)境保護(hù)而付出大筆費用將削弱其產(chǎn)品的競爭力，使其在國際市場上喪失價格優(yōu)勢，從而使國民經(jīng)濟(jì)受到影響。因此，在自由競爭的世界市場上，各國都不愿付出巨大費用來整治環(huán)境污染而削弱本國產(chǎn)品的競爭力。這是越界環(huán)境污染產(chǎn)生的深層次原因。

由此可以看出，越界環(huán)境污染未必在經(jīng)濟(jì)上缺乏效率，但必然產(chǎn)生國家間的環(huán)境不公平。因此，越界環(huán)境污染的實質(zhì)是國家間的環(huán)境不公平，即環(huán)境污染的外部不經(jīng)濟(jì)擴散到污染國之外的國家，一些國家從產(chǎn)生污染的發(fā)展中得益或者雖受損但獲益較大，另一些國家從污染中受害，而受害國沒有得到應(yīng)有的補償，總體上可能有效率的經(jīng)濟(jì)收益只為污染國占有。因此，為彌補受損的環(huán)境公平，一國的行為若對別國管轄下的環(huán)境造成污染，則應(yīng)承擔(dān)制止這種危害結(jié)果的責(zé)任。

從國際法律責(zé)任的視角分析，一國在其境內(nèi)從事的行為，如果對它國環(huán)境造成了實質(zhì)性損害，則構(gòu)成了國際不當(dāng)行為。盡管該國在其境內(nèi)的行為有可能是符合本國法律的，或者是法律未加以禁止和限制的，甚至可能大多數(shù)是對該國至關(guān)重要的，該國仍然需要為其行為承擔(dān)國際法上的國家責(zé)任。在“特雷爾冶煉廠案”中，仲裁庭的裁決已經(jīng)清楚表明，國際法對越界環(huán)境污染造成的別國環(huán)境或者國際公域受損認(rèn)定為是一種國際不當(dāng)行為，如果后果嚴(yán)重，污染國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國際法上的國家責(zé)任。

毫無疑問，這體現(xiàn)了人們對環(huán)境公平的追求，但由于越界環(huán)境污染的復(fù)雜性與領(lǐng)土主權(quán)障礙，公平的結(jié)果往往不易實現(xiàn)。在通往最終解決方案的路途上，不同國家往往會斟酌解決越界環(huán)境污染糾紛的各種可能備選方法，衡量擬采取的方法對本國以及本國企業(yè)的利益影響程度，最終作出決策。

三、越界環(huán)境污染的幾種國際解決途經(jīng)

根據(jù)國際環(huán)境保護(hù)的有關(guān)實踐，解決越界環(huán)境污染事件主要有如下幾種途徑：

1.外交途徑。外交解決途徑主要包括談判、協(xié)商、斡旋和調(diào)停方法。其中，談判和協(xié)商是解決越界環(huán)境污染事件的主要辦法，許多國際環(huán)境條約都規(guī)定了這種解決辦法，如《聯(lián)合國憲章》第33條就是明確地把談判作為和平解決國際爭端的首要方法。例如，我國2005年的松花江污染事件，影響到了下游俄羅斯?jié)O民的相關(guān)活動，中俄兩國就在互相諒解的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商達(dá)成了解決協(xié)議，順利解決了該污染事件。一般來說，談判和協(xié)商的基本操作途徑是，與越界環(huán)境污染事件有關(guān)的兩個或兩個以上的當(dāng)事國圍繞彼此間的環(huán)境爭議而進(jìn)行交涉。其中，外交談判方法由來已久，也比較成熟，已經(jīng)有了較固定的一套形式和原則。在談判過程中，應(yīng)遵循利益均衡原則。以談判和協(xié)商解決越界環(huán)境污染事件的形式是多樣的，可以采用口頭或書面形式，或者二者同時并用；可采取雙邊形式或者由有關(guān)國家召開國際會議的多邊形式進(jìn)行；可由國家元首或者政府首腦參加，也可由環(huán)境部長、駐外使節(jié)或特派全權(quán)代表參加。在采用該類方法時候，必須嚴(yán)格遵守國家主權(quán)平等原則，在談判中堅持利益平衡原則，各方在平等基礎(chǔ)上，互諒互讓，解決爭端。由于具有形式多樣、方法靈活的特點，談判和協(xié)商方法成為解決跨國環(huán)境污染事件的主要途徑。

當(dāng)越界環(huán)境污染當(dāng)事國不愿意直接談判或者雖然談判了但是仍未能解決雙方分歧時，第三國或國際組織可以出面協(xié)助當(dāng)事國解決，這就是外交斡旋和調(diào)停方法。斡旋和調(diào)停本身并沒有實質(zhì)的區(qū)別，不同之處僅僅在于斡旋是第三國以各種有助于促成當(dāng)事國進(jìn)行直接談判的行動，但是斡旋者本身不參加談判；而后者則是第三國以調(diào)停者的資格直接參與當(dāng)事國的談判，如緩和緊張氣氛、主持談判、調(diào)和雙方的分歧、提出折衷建議等。應(yīng)當(dāng)明確的是，在斡旋或調(diào)停中，越界環(huán)境污染事件的當(dāng)事國都保留了完全自由，斡旋或調(diào)停無論最后結(jié)果如何，第三方的任務(wù)也就終止了，而且不承擔(dān)任何法律責(zé)任。

2.仲裁途徑。除了外交途徑，解決越界環(huán)境污染事件還有一種常見方法，即仲裁途徑。仲裁是一種古老的爭端解決方式，早在12世紀(jì)，就已經(jīng)被瑞典、英國等國家所應(yīng)用，成為與司法途徑并重的糾紛解決辦法。具體來說，仲裁是爭端當(dāng)事方根據(jù)協(xié)議，約定把爭端交給他們所選擇的仲裁員處理并接受和遵守仲裁員作出的裁決。使用該方法必須具備幾個條件：一是雙方應(yīng)當(dāng)達(dá)成仲裁的意愿，即具有仲裁協(xié)議；二是裁決應(yīng)當(dāng)依據(jù)國際環(huán)境公約和其他相關(guān)法律文件作出；三是仲裁裁決對雙方具有約束力。由于該解決方法既能夠充分尊重越界環(huán)境污染當(dāng)事國的意愿，又能體現(xiàn)國際法保護(hù)全球環(huán)境的立法宗旨，所以成為許多越界環(huán)境污染案件解決的首選途徑。美國和加拿大之間發(fā)生的的著名越界環(huán)境污染事件——特雷爾冶煉廠案件最終也采取了仲裁途徑解決。

3.司法途徑。司法途徑的基本做法是越界環(huán)境污染事件的爭議雙方在共同同意的基礎(chǔ)上，把爭端交給一個國際司法機構(gòu)，以判決來解決該爭端。目前，在國際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，能夠受理國際環(huán)境訴訟的司法機構(gòu)主要有聯(lián)合國國際法院和根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》設(shè)立的國際海洋法庭。此外，歐洲法院可以受理歐盟成員國提起的環(huán)境訴訟，在一定條件下個人也有權(quán)向歐洲法院提起司法程序。值得注意的是，和仲裁方法一樣，通過司法途徑解決越界環(huán)境污染案件也必須以爭端各方的同意為前提條件，并依照國際環(huán)境條約、協(xié)定和國際法基本原則等作出判決。例如，國際法院自設(shè)立以來，曾解決過多起跨國污染事件，包括1949年的科孚海峽案、1974年的核試驗案和1997年蓋巴斯科夫－拉基瑪洛水壩案等。

四、中國在解決越界環(huán)境污染事件過程中的立場

我國經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展時期，在發(fā)展過程中也產(chǎn)生了各類環(huán)境問題，有些環(huán)境問題明顯具有越界環(huán)境污染的特征，如2005年發(fā)生的松花江特大污染事件。可以預(yù)見，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)一步發(fā)展，類似的問題仍然有可能發(fā)生。那么，我國在面對和解決這些越界環(huán)境污染問題時，應(yīng)當(dāng)采取什么樣的立場，如何才能充分體現(xiàn)一個負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國的形象呢？筆者認(rèn)為，可以考慮以下幾點：

首先，堅持發(fā)展中國家的立場。國際環(huán)境問題林林總總，但是，無論是從工業(yè)化的時間還是從對全球環(huán)境資源的占有和耗損比例上看，發(fā)達(dá)國家都對全球環(huán)境惡化負(fù)有較大責(zé)任。而發(fā)展中國家面臨緊迫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，因此，在解決越界環(huán)境污染問題時，在堅持保護(hù)國際環(huán)境要素的前提下，也要區(qū)別對待發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家。

其次，尋求國家間的合作解決。由于越界環(huán)境污染問題的復(fù)雜性，沒有一個國家或集團(tuán)有能力在一個時期只依靠自己保護(hù)環(huán)境，但秉承國際合作精神就能夠以全球伙伴關(guān)系模式實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時，由于包含越界環(huán)境污染在內(nèi)的環(huán)境問題的解決還具有很強的專業(yè)技術(shù)性，需要各方面的專家和專業(yè)性的國際組織的參與，才能制定出切實可行的規(guī)章和治理方案。

再次，呼吁增強保護(hù)和改善環(huán)境的能力。國際環(huán)境問題的解決離不開各國的廣泛參與，但各國首先必須要具有參與的能力。由于長期的歷史原因，目前各國參與國際環(huán)境事務(wù)的能力是極不平衡的。對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，解決本國的環(huán)境問題尚力有不逮，遑論致力于保護(hù)全球環(huán)境。而沒有發(fā)展中國家的普遍參與，全球性環(huán)境問題是不可能徹底解決的。因此，在增強各國環(huán)境保護(hù)能力方面的國際合作，重點就在于增強發(fā)展中國家的能力。

最后，還要防止環(huán)境問題的越界轉(zhuǎn)移，建立環(huán)境不利變化的預(yù)先通知、協(xié)商和相互援助制度。由于全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，污染等環(huán)境問題的越界轉(zhuǎn)移大體上是從發(fā)達(dá)國家移向發(fā)展中國家。由于發(fā)展中國家環(huán)境保護(hù)能力相對不足，移入的環(huán)境問題必然導(dǎo)致更為嚴(yán)重的危害。因此，發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)積極利用相關(guān)國際公約（如《關(guān)于危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》），建立和完善本國的環(huán)境法律制度，加強國際合作，妥善解決越界環(huán)境污染問題。