美國偏好反傾銷的原因分析

美國是世界上較早制定反傾銷法并使用反傾銷措施的國家。但是，在20世紀70年代以前，美國很少使用反傾銷措施。進入80年代以后，由于各方面的原因，美國才開始大量使用反傾銷措施，在80年代美國共發(fā)起反傾銷調(diào)查333起，僅次于澳大利亞（Pursa，2005），并成為世界上最主要的反傾銷措施使用國之一。從1981年到2001年總共發(fā)起反傾銷調(diào)查856起，占全世界的18.62%（Zanardi，2004）。進入21世紀以來，雖然美國的反傾銷案件數(shù)量相對下降，但從國際比較來看，美國依然是國際反傾銷的主要指控國，也是迄今為止國際上反傾銷案件最多的一個國家。美國為什么偏好反傾銷？其深層次的原因何在？這是本文要探討的問題。

競爭優(yōu)勢相對下降是美國產(chǎn)業(yè)需求反傾銷的根本原因

從20世紀60年代開始，美國在國際貿(mào)易中的優(yōu)勢地位逐漸被動搖，歐共體和日本的經(jīng)濟實力逐漸上升，開始威脅到美國產(chǎn)業(yè)的競爭地位和利益。到了70~80年代，美國對日本的貿(mào)易逆差逐漸擴大，導致兩國貿(mào)易摩擦越來越嚴重，同時，美國與歐共體的貿(mào)易爭端也日益激烈。進入90年代，美國對中國的貿(mào)易逆差不斷加大，中美貿(mào)易摩擦問題又開始升級。同時美國和韓國等新興工業(yè)化國家和一些發(fā)展中國家都不同程度地存在貿(mào)易摩擦。這些貿(mào)易摩擦反映在微觀層次上，就是美國一些產(chǎn)業(yè)因為競爭優(yōu)勢而要求政府給予保護，在關稅水平不斷下降的情況下，對反傾銷和其他一些貿(mào)易保護工具需求上升。

這些產(chǎn)業(yè)主要是一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如紡織品、鋼鐵、農(nóng)業(yè)和化工等。這種競爭優(yōu)勢的變化和產(chǎn)業(yè)對保護的需求從美國申請反傾銷調(diào)查的產(chǎn)業(yè)分布上可以表現(xiàn)出來。

在20世紀80年代，美國申請使用反傾銷措施的部門集中在化工產(chǎn)業(yè)、鋼鐵產(chǎn)業(yè)，此外非電子機械、電子設備類也占據(jù)了一定的份額。這些產(chǎn)業(yè)顯而易見正是日本、韓國和一些發(fā)展中國家競爭優(yōu)勢不斷在增加而美國競爭優(yōu)勢相對下降的產(chǎn)業(yè)。

WTO的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，進入90年代以來，美國申請反傾銷調(diào)查最多的產(chǎn)業(yè)依然是金屬產(chǎn)業(yè)（包括鋼鐵），從1995年到2005年美國總共發(fā)起208起調(diào)查，其中鋼鐵產(chǎn)品提出的反傾銷申請占的比例比較高；其次是化工產(chǎn)業(yè)，達到46起；再次是農(nóng)業(yè)，發(fā)起33起；塑膠產(chǎn)業(yè)發(fā)起29起，居于第四位。這和80年代的狀況相似，所不同的是農(nóng)產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查數(shù)量上升了，這與農(nóng)產(chǎn)品在世界貿(mào)易組織框架下的貿(mào)易自由化的推進有一定的關系，也與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的政治影響力有關。

特殊利益集團的政治影響是反傾銷措施得以頻繁實施的重要原因

長期以來，發(fā)達國家對鋼鐵、農(nóng)產(chǎn)品和紡織產(chǎn)業(yè)提供的保護水平相對比較高，美國尤其如此。政府對這些產(chǎn)業(yè)提供的保護與它們的政治影響力有關系，主要表現(xiàn)為這些產(chǎn)業(yè)組成利益集團進行了有效的政治活動。在反傾銷方面的表現(xiàn)就是農(nóng)業(yè)、鋼鐵等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提出的申請和得到的保護比較多。根據(jù)WTO數(shù)據(jù)計算1995年到2005年美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進行反傾銷調(diào)查的案件是33件（在所有國家中是最多的），其中有25件最終采取了反傾銷措施，成功率高達75.8%，鋼鐵產(chǎn)品所屬的金屬產(chǎn)業(yè)進行的反傾銷調(diào)查數(shù)量是最多的，達到208起，占所有案件的56.8%，采取措施的是140起，成功率是67%，而化工產(chǎn)業(yè)的成功率比這兩者的都低，為63%，其他產(chǎn)業(yè)更低。另外根據(jù)Bown反傾銷數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)計算美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)僅在2001年一年之內(nèi)就分別對5種鋼鐵產(chǎn)品、針對20多個國家向美國商務部提出了反傾銷申請。美國1981－1998年鋼鐵產(chǎn)業(yè)的反傾銷申請最終得到的肯定性裁決的可能性比其他產(chǎn)業(yè)高出13%（Feinberg，2004）。美國的紡織產(chǎn)業(yè)對反傾銷的需求少并不意味著沒有保護的需求，而是一直以來（2005年以前）紡織品的保護游離在GATT/WTO之外，自2005年起紡織品服裝貿(mào)易將回歸多邊自由貿(mào)易體系，美國紡織品產(chǎn)業(yè)對反傾銷的需求必然上升。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主要依靠“美國農(nóng)業(yè)協(xié)進會”和“美國農(nóng)業(yè)運動”等利益集團保護自己的利益。這些集團利用它們的資源，向國會進行游說，也將問題訴諸于行政部門和司法部門。從總體上看，農(nóng)業(yè)利益集團的數(shù)量并不多，但是從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)所得到的保護程度來看，它們在美國的競選和政府的政策過程中卻具有重要地位。美國反傾銷的產(chǎn)業(yè)分布與歐盟和其他國家的一個顯著的差異就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)起的反傾銷數(shù)量在世界上是最多的，這從側(cè)面反映了美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的政治影響力。

此外，產(chǎn)業(yè)的政治影響力還表現(xiàn)為規(guī)模比較大的產(chǎn)業(yè)最終得到的肯定性的反傾銷裁決概率比較大，這與Finger（1982）等對美國的反傾銷案件進行研究所做的模型的結(jié)論是一致的。從表1也可以看到，化工、金屬、非電子機械和電子設備這四個產(chǎn)業(yè)的成功率比起其他產(chǎn)業(yè)的要高，而鋼鐵和機械這些投入高、規(guī)模大的產(chǎn)業(yè)成功率甚至超過了70%。

宏觀經(jīng)濟“失衡”是美國政府供給反傾銷政策的內(nèi)在動因

在發(fā)達國家，宏觀經(jīng)濟運行狀況直接影響到公眾對政府的政治支持，經(jīng)濟“失衡”直接涉及到各利益集團的經(jīng)濟利益，因而它們會向政府施加大量的政治壓力。由于貿(mào)易與經(jīng)濟目標的內(nèi)在聯(lián)系，一國國內(nèi)的宏觀經(jīng)濟形勢也因此與貿(mào)易政策的決策緊密聯(lián)結(jié)起來。經(jīng)濟失衡經(jīng)常引起國內(nèi)各方面對貿(mào)易政策的質(zhì)疑，尤其是在發(fā)生大量貿(mào)易逆差、失業(yè)率上升的時候，貿(mào)易保護主義勢力就會加強。從政府追求政治支持最大化的角度看，經(jīng)濟“失衡”從源頭上為政府供給貿(mào)易保護政策提供了動力。

美國從20世紀70年代開始成為世界上反傾銷的主要使用者，這與70年代爆發(fā)的貨幣危機、石油危機、債務危機和世界性的經(jīng)濟衰退所帶來的國內(nèi)經(jīng)濟增長乏力有密切關系，在這樣的背景下，再加上高失業(yè)率及日本與新興工業(yè)化國家在出口貿(mào)易方面獲得的成功，使美國面臨強大的競爭威脅，美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)要求實行貿(mào)易保護，1974年對反傾銷法的修改迎合了這種需要。在隨后的經(jīng)濟發(fā)展中，當國內(nèi)宏觀經(jīng)濟低迷時，政府供給反傾銷的壓力也增加。而目的在于增加反傾銷力度的《2000年持續(xù)傾銷與補貼抵消法》的出臺深刻地說明了這一點。

此外美國的貿(mào)易逆差直接影響到反傾銷的使用，表現(xiàn)為對逆差對象國發(fā)起的反傾銷數(shù)量相對較多。在90年代之前，日本是美國反傾銷的主要目標國。但是，自從90年代以來，中國逐步成為對美貿(mào)易的順差國，并且從2000年開始取代日本之后，成為美國的主要反傾銷目標國。1995年到2005年期間，美國對這兩個國家發(fā)起的反傾銷調(diào)查在所有國家中是最多的，對中國達到61起，日本達到32起。一般而言，失業(yè)問題受到美國政府的高度關注，失業(yè)率上升會增加政府對反傾銷供給的可能性。馮昕（2004）等對美國的失業(yè)率與美國對中國反傾銷的趨勢進行分析得出的結(jié)論支持這一看法。由于貿(mào)易逆差與匯率問題密不可分，因此，匯率的變化也影響到反傾銷的發(fā)起。Feinberg（1989）對美國從1982年到1987年針對四個國家，巴西、日本、韓國和墨西哥的反傾銷案的研究發(fā)現(xiàn)美元相對于外國貨幣的貶值將導致反傾銷申請更高的幾率，尤其是對日本。

“政治成本”最小化——美國政府偏好反傾銷政策的體制原因

反傾銷的政治成本最小化表現(xiàn)為政治壓力的轉(zhuǎn)移和反傾銷的技術(shù)管理（依據(jù)法律規(guī)定管理）特點導致的決策的“正和”結(jié)果（Finger，1982）。美國的反傾銷由政府授權(quán)給商務部和國際貿(mào)易委員會進行管理，總統(tǒng)和國會置身于具體的管理之外，這使得總統(tǒng)和國會在一定程度上避免了決策的政治壓力。美國貿(mào)易政策的決策權(quán)是國會與總統(tǒng)共享的，但是與其他外交決策相比，國會在貿(mào)易問題上的決策權(quán)具有更明確的憲法依據(jù)，因此美國國會在貿(mào)易政策上的影響力歷來大于其在安全政策領域的影響力。美國國會在貿(mào)易政策領域是主要的決策者之一，是最主要的監(jiān)督者。在這種決策體制下，美國國會歷來是利益集團施加壓力的主要對象。而美國國會的基本職能之一就是代表人民，國會由此成為對輿論和民意最敏感的一個部門，這一特點在眾議院尤其明顯。這是因為眾議院的議員由特定的選區(qū)選舉產(chǎn)生的，因此他們直接承受來自選區(qū)的利益集團的政治壓力。美國國會通過反傾銷法，將受到外國傾銷損害的進口競爭性產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易保護壓力直接轉(zhuǎn)移給了行政部門，國會議員也因此避免了在直接的利益矛盾和對抗中進行權(quán)衡，極大的減少了政策決策的“政治成本”。總統(tǒng)也同樣，因為不參與管理和決策。美國在2002年恢復快車道談判授權(quán)時也達成了反傾銷法不能通過談判來協(xié)商的規(guī)則，這避免了國會所面臨的對總統(tǒng)授權(quán)的壓力，也避免了總統(tǒng)的政治壓力。

由于美國是通過反傾銷法來對反傾銷進行管理的，因此具有芬格所謂的技術(shù)管理特征，這導致受損者沒有理由加以反對，而受益者付出的政治成本又很小，同時決策者避免了因為進行決策而產(chǎn)生的政治成本，因此總體而言是政治成本最小化的一種貿(mào)易管理方式，這是美國政府青睞反傾銷保護的根本原因。

行政管理部門和官員的利益最大化是反傾銷實施的催化劑

美國的反傾銷政策供給像其他貿(mào)易政策一樣不可避免地會受到政治影響。但由于直接的管理部門是行政部門，因此政治影響是間接的，同時，出于自身政治利益最大化的動機，在反傾銷政策的具體實施中，行政部門的裁決會出現(xiàn)偏向性。

美國反傾銷政策實施授權(quán)給商務部和國際貿(mào)易委員會。商務部確定傾銷（低于公平價值）是否存在，國際貿(mào)易委員會確定損害是否存在。在1980年以前，低于公平價值的調(diào)查是由財政部進行的，即使在1974年修改了反傾銷法，使其能更好地保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，但是大約仍有85%的案件得到的是否定的裁決。由于法律無法為產(chǎn)業(yè)提供保護，產(chǎn)業(yè)游說國會修改法律。1979年的貿(mào)易協(xié)議法的修改將低于公平價值的調(diào)查權(quán)力從財政部轉(zhuǎn)交給了商務部。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易問題在商務部的職責范圍之內(nèi)，產(chǎn)業(yè)的利益直接影響到商務部的利益和官員自身的政治利益。因此美國商務部經(jīng)常做出肯定性裁決，一般否定性的裁決只有5%（Hansen and Thomas，1997），即使再困難，美國商務部也會向美國國際貿(mào)易委員會提供經(jīng)濟上可能不成立，但卻符合法律規(guī)定的傾銷幅度以使美國國際貿(mào)易委員會裁定進口的傾銷商品將對美國同類產(chǎn)業(yè)造成損害。

由于商務部大部分的傾銷裁決是肯定性的，因此國際貿(mào)易委員會的損害裁決就變得意義重大。雖然美國國際貿(mào)易委員會是一個獨立的、非黨派性質(zhì)的、準司法聯(lián)邦機構(gòu)，但是，國際貿(mào)易委員會的決策依然受到政治因素的影響。國會和總統(tǒng)都不能直接干涉調(diào)查，對單個調(diào)查的政治干預范圍也很小。然而，在長期，通過任命商務部和國際貿(mào)易委員會官員國會和總統(tǒng)在反傾銷實施中依然能夠發(fā)揮政治影響。如Baldwin和Steagall（1993）認為在美國國際貿(mào)易委員會中，出于自身政治事業(yè)發(fā)展的原因（被委任新職需要有總統(tǒng)的提名），委員們對于反傾銷的貿(mào)易保護的偏向性是無法避免的。假設總統(tǒng)和立法者的觀點是以保護來對付有損害的進口，那么他很可能發(fā)現(xiàn)在保護主義者的指引下自己也必須具有保護主義的傾向，這才有助于在將來獲得一個聯(lián)邦職位。另外，為本部門取得更多的權(quán)力和預算也是反傾銷管理者傾向于貿(mào)易保護的一個重要原因。在本部門和自身利益刺激下他們不可能逆風向行事，當美國的總統(tǒng)和政府奉行貿(mào)易保護時，反傾銷的管理部門也必然以貿(mào)易保護的基調(diào)去闡釋相關的規(guī)則和條例，也因此使得該管理部門在設立伊始就不可避免地具有了貿(mào)易保護主義的傾向。

行政管理部門基于自身利益最大化而具有的裁決傾向，無疑促使更多的反傾銷的實施和刺激更多的企業(yè)提出反傾銷指控。