縣域內(nèi)義務(wù)教育公共資源配置的公平性研究（下）

四、推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育公共資源公平配置的對(duì)策

縣域內(nèi)義務(wù)教育公共資源配置失衡的問(wèn)題既然由來(lái)已久，情況復(fù)雜，那么，推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育公共資源的公平配置，就是一個(gè)系統(tǒng)工程，一個(gè)長(zhǎng)期戰(zhàn)役。為此，必須按照教育公平的原則，有針對(duì)性地采取強(qiáng)有力的措施，從多個(gè)方面改革現(xiàn)有的教育資源配置政策，重構(gòu)教育資源配置體制，使教育資源在每個(gè)受教育的學(xué)生之間相對(duì)平均的進(jìn)行分配，保證每一個(gè)參與資源分配的個(gè)體占有均等教育資源的機(jī)會(huì)，從而保障所有適齡兒童少年接受教育的權(quán)利。同時(shí)，要加大教育投入，建立教育資源配置監(jiān)督制度，并辯證地處理好相關(guān)的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)縣域義務(wù)教育發(fā)展的實(shí)際，根據(jù)國(guó)內(nèi)外發(fā)展義務(wù)教育的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前推進(jìn)縣域義務(wù)教育公共資源公平配置，必須做好下列三個(gè)方面的工作。

1. 調(diào)整教育資源配置政策，建立教育資源均衡配置的長(zhǎng)效機(jī)制

縣域內(nèi)義務(wù)教育公共資源的配置公平與否，主要取決于教育資源配置政策。由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)學(xué)校制度的影響，長(zhǎng)期以來(lái)，縣域內(nèi)教育資源的配置政策普遍存在著失衡的傾向，表現(xiàn)為資源向城市學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)校傾斜，造成城鄉(xiāng)學(xué)校之間、重點(diǎn)與非重點(diǎn)學(xué)校之間辦學(xué)條件和水平的嚴(yán)重差距。因此，要促進(jìn)教育公平，縣域義務(wù)教育公共資源的配置政策必須進(jìn)行大的調(diào)整。

促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，僅僅靠臨時(shí)動(dòng)議或某項(xiàng)扶持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有建立長(zhǎng)效的制度或機(jī)制，才能保障縣域義務(wù)教育公共資源的公平配置。可以說(shuō)，制度的調(diào)整和改革才是從根本上解決問(wèn)題的治本之策。

從縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的本質(zhì)要求看，經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、師資配置、入學(xué)制度等方面，都需要建立健全相關(guān)的長(zhǎng)效制度或機(jī)制，才能保證縣域義務(wù)教育公共資源公平配置的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要。

第一，要堅(jiān)持義務(wù)教育學(xué)校一視同仁的原則，建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)均衡安排機(jī)制。

學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)一般包括教師工資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、大宗設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用和公用經(jīng)費(fèi)等幾個(gè)方面。教師工資目前已實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)發(fā)，在通盤考慮縣域內(nèi)學(xué)校經(jīng)費(fèi)安排時(shí)可不予考慮。公用經(jīng)費(fèi)以前主要來(lái)自向?qū)W生收取的雜費(fèi)，在實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育后，主要是各級(jí)財(cái)政統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)撥付的免費(fèi)義務(wù)教育補(bǔ)助資金，其本身已按學(xué)校學(xué)生數(shù)量進(jìn)行安排，基本體現(xiàn)了均衡的要求。因此，需要重點(diǎn)考慮的經(jīng)費(fèi)，主要是基建經(jīng)費(fèi)和設(shè)備經(jīng)費(fèi)。也就是學(xué)校建設(shè)的經(jīng)費(fèi)。

由于長(zhǎng)期以來(lái)教育經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)向城市學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)校傾斜，農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校歷史欠債多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，與城市學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)校形成強(qiáng)烈反差，因而在堅(jiān)持均衡安排教育經(jīng)費(fèi)的大原則下，在具體安排經(jīng)費(fèi)時(shí)，要適當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，采取適當(dāng)措施，盡量扶持農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校，以縮小原有的差距，不然它們與城市學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)校的差別將會(huì)越來(lái)越明顯。因此，學(xué)校建設(shè)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該分為兩大塊，一塊為常規(guī)性的經(jīng)費(fèi)，可按學(xué)校數(shù)和學(xué)生數(shù)予以安排，另一塊為政策性傾斜的經(jīng)費(fèi)，主要根據(jù)學(xué)校差異的情況，重點(diǎn)用于扶持農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校的發(fā)展。這樣兩條腿走路，既可以讓每所學(xué)校都得到應(yīng)有的經(jīng)費(fèi)支持，又能使先天不足的農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校建設(shè)得到加強(qiáng)，縮小其與城鎮(zhèn)學(xué)校和原有重點(diǎn)學(xué)校的差別。

特別重要的是，要切實(shí)將農(nóng)村義務(wù)教育真正納入公共財(cái)政體系，建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化。既然義務(wù)教育是法律規(guī)定國(guó)家、社會(huì)、家庭必須予以保證的國(guó)民教育，那么，不管學(xué)校是城市的還是農(nóng)村的，只要是義務(wù)教育，其經(jīng)費(fèi)就必須列入政府公共財(cái)政體系，由政府予以承擔(dān)。這是國(guó)際通行的做法，也是被教育經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及各國(guó)實(shí)踐證明了的最能兼顧公平與效率的做法。中國(guó)13億人口，農(nóng)民占了9億。農(nóng)村義務(wù)教育，是教育工作的“重中之重”。因此，必須徹底糾正過(guò)去那種城市教育由財(cái)政包攬、農(nóng)村教育由農(nóng)民掏腰包的做法，把農(nóng)村義務(wù)教育真正納入公共財(cái)政體系，從制度上保障農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入。

這幾年，中央對(duì)此作出了要求和部署，各級(jí)政府也采取一系列措施加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。這些政策措施對(duì)推進(jìn)農(nóng)村教育的發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用。但是，農(nóng)村義務(wù)教育攤子大，欠債多，僅靠臨時(shí)性的補(bǔ)助或扶持是無(wú)法從根本上解決問(wèn)題的，必須建立起農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的長(zhǎng)效機(jī)制，從制度上予以保障，才能保證農(nóng)村義務(wù)教育的穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前的重點(diǎn)工作，是要按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》的要求，盡快建立各級(jí)政府“分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將校舍改造、裝備配置、師資培訓(xùn)等農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)和運(yùn)作的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算，納入公共財(cái)政長(zhǎng)效保障范圍。

我國(guó)近年來(lái)不少地方在探索扶持農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)。如2004年開始，成都將農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)全部納入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，在建設(shè)資金安排、教學(xué)設(shè)備配置等方面，向農(nóng)村學(xué)校大力傾斜，初步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校與城市學(xué)校辦學(xué)條件基本均衡。安徽銅陵市提出了學(xué)校建設(shè)“薄弱優(yōu)先”的原則，在取消重點(diǎn)學(xué)校的同時(shí)，全市教育經(jīng)費(fèi)安排、基建立項(xiàng)、設(shè)備添置、編制調(diào)整等優(yōu)先安排薄弱學(xué)校，10年來(lái)，銅陵向薄弱學(xué)校投入教育資金占全市教育經(jīng)費(fèi)的75％。這些做法都值得我們借鑒。

第二，要改革教師人事管理制度，建立教師有序流動(dòng)的機(jī)制。

師資隊(duì)伍配置的失衡是目前十分嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。城市學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)校幾乎聚集了現(xiàn)有大部分的優(yōu)質(zhì)師資，而廣大農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校，師資隊(duì)伍的情況則相去甚遠(yuǎn)，數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)不合理和素質(zhì)不高的問(wèn)題相當(dāng)普遍。要辦好農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校，提高它們的辦學(xué)水平，關(guān)鍵是盡快改變這種師資配置不均衡的狀況，加大對(duì)農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校師資隊(duì)伍的建設(shè)。

《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》明確提出，“核定教師編制時(shí)要向農(nóng)村學(xué)校傾斜，新增教師要優(yōu)先滿足農(nóng)村學(xué)校、城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的需求。要采取各種有效措施，建立區(qū)域內(nèi)骨干教師巡回授課、緊缺專業(yè)教師流動(dòng)教學(xué)、城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教服務(wù)期等項(xiàng)制度，積極引導(dǎo)超編學(xué)校的富余教師向農(nóng)村缺編學(xué)校流動(dòng)，切實(shí)解決農(nóng)村教師不足及整體水平不高的問(wèn)題。”這里有三方面的意思，一是農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的師資數(shù)量要予以保證。由于農(nóng)村學(xué)校較為偏僻，交通不便，生活環(huán)境較差，許多教師不愿長(zhǎng)期呆在那里，加上生源不多，布點(diǎn)分散，教師的數(shù)量常常難以按實(shí)際需要得到保證，不少地方不得不聘用臨時(shí)代課人員任課。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東目前全省有代課人員近6萬(wàn)人，大部分就分布在農(nóng)村學(xué)校。因此，在安排農(nóng)村學(xué)校的教師時(shí)，一定要按學(xué)校正常運(yùn)作的需要，給予足夠的編制，并按編制落實(shí)人員。二是農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的教師專業(yè)結(jié)構(gòu)要盡量按課程開設(shè)需要予以配置。目前農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校普遍存在著美、音、體和英語(yǔ)教師缺乏的情況，有些課程因此開設(shè)不了，或沒(méi)辦法按課程設(shè)置要求開足課時(shí)。因此，在安排農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校師資時(shí)，要充分考慮到學(xué)科結(jié)構(gòu)的需要。實(shí)在一時(shí)解決不了，也要采取專業(yè)教師到農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校巡回上課等形式予以解決，保證這些學(xué)校能盡量按課程開設(shè)要求開齊開足課程。三是要積極組織開展城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師對(duì)農(nóng)村學(xué)校的幫扶活動(dòng)。農(nóng)村學(xué)校由于地點(diǎn)偏僻，布點(diǎn)分散，教學(xué)研究信息不靈，氣氛不濃，水平也不太高，必須予以培訓(xùn)。而定期組織城鎮(zhèn)骨干教師對(duì)農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行支教援教，對(duì)農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)水平的提高，將會(huì)產(chǎn)生比一般培訓(xùn)更直接、更有效的效果。廣東省惠州市近年來(lái)在實(shí)施“惠州市城鄉(xiāng)教育聯(lián)動(dòng)發(fā)展計(jì)劃”中，啟動(dòng)“名師萬(wàn)人支教”工程，開展首席教師和特級(jí)教師組團(tuán)巡回演講、“千師送培訓(xùn)下鄉(xiāng)”等活動(dòng)，有效地促進(jìn)了農(nóng)村教師的專業(yè)化發(fā)展，受到了農(nóng)村教師的普遍歡迎。

師資隊(duì)伍的配置是個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題。造成優(yōu)質(zhì)師資集中城市學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)校的，既有教育資源配置體制的問(wèn)題，也有城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間收入待遇的問(wèn)題，還有住房、家庭等個(gè)人因素。因此，制訂師資隊(duì)伍的配置政策，必須綜合考慮，從長(zhǎng)計(jì)議，實(shí)事求是，扎實(shí)推進(jìn)，特別是要抓住一些影響深刻、牽一發(fā)而動(dòng)全身的問(wèn)題，集中力量重點(diǎn)突破，并尋求體制上、機(jī)制上的創(chuàng)新和完善。根據(jù)我省的實(shí)際情況和國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前要做到公平配置師資，關(guān)鍵是建立兩種制度。

一是實(shí)行師資隊(duì)伍城鄉(xiāng)、校際的定期輪崗制度，并引導(dǎo)新教師和骨干教師到農(nóng)村學(xué)校任教。要打破長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)中小學(xué)優(yōu)質(zhì)師資集中在城鎮(zhèn)和優(yōu)質(zhì)學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校缺乏合格師資的格局，打破教師與學(xué)校終身聯(lián)姻、大部分教師基本不流動(dòng)的僵局，實(shí)行師資隊(duì)伍城鄉(xiāng)、校際的定期輪崗。可以規(guī)定一個(gè)年限，如一位教師在同一所學(xué)校工作滿多少年就必須輪換到其他學(xué)校任教；也可以規(guī)定一個(gè)比例，如同一所學(xué)校的教師每年必須與其他學(xué)校輪換百分之多少；還可以作出一個(gè)鼓勵(lì)性的城鄉(xiāng)或校際輪崗的規(guī)定，如在農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校工作滿多少年可以到城鎮(zhèn)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校任教，等等。通過(guò)這些規(guī)定，使師資隊(duì)伍進(jìn)行合理的流動(dòng)，通過(guò)流動(dòng)，來(lái)平衡城鄉(xiāng)學(xué)校的師資水平，辦好每一所學(xué)校。在我國(guó)，有些地方正在積極探索建立教師合理流動(dòng)的制度。遼寧省沈陽(yáng)市從2006年開始用2年時(shí)間，陸續(xù)安排18000名中小學(xué)骨干教師進(jìn)行校際交流，實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)超編校向缺編校、優(yōu)質(zhì)校向改革校、城鎮(zhèn)校向農(nóng)村校的師資橫向流動(dòng)，以便促進(jìn)當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的均衡發(fā)展。目前，該市5個(gè)城區(qū)中小學(xué)校教師交流覆蓋面已達(dá)到了100％。

當(dāng)然，根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化差別甚大和教師家庭居住地相對(duì)固定等情況，推進(jìn)教師輪崗制度必須分類指導(dǎo)、分步實(shí)施，可以先在小范圍進(jìn)行，然后再逐步推而廣之。比如，在城市的城區(qū)，可以實(shí)行學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校教師的定期輪崗制度：在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實(shí)行全鎮(zhèn)中小學(xué)教師的定期輪崗。因?yàn)橥粋€(gè)學(xué)區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，距離不遠(yuǎn)，生活條件相差不大，這種輪崗應(yīng)該不會(huì)有太大的困難。在這些輪崗制度實(shí)施并積累經(jīng)驗(yàn)以后，再逐步擴(kuò)大輪崗范圍，就順理成章，水到渠成了。同時(shí)，要制訂政策引導(dǎo)教師到農(nóng)村任教的制度。比如，新增教師原則上要先到農(nóng)村學(xué)校服務(wù)，城鎮(zhèn)超編學(xué)校的富余教師要向農(nóng)村缺編學(xué)校流動(dòng)，建立城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教服務(wù)期制度，凡晉升中高級(jí)職稱，必須到農(nóng)村學(xué)校任教一定年限，等等。

二是實(shí)行教師待遇的城鄉(xiāng)、校際一體化制度，并制訂優(yōu)惠政策鼓勵(lì)教師到農(nóng)村任教。

造成城鄉(xiāng)、校際教師流動(dòng)不暢和農(nóng)村教師不安心、不穩(wěn)定的原因，除了城鄉(xiāng)生活條件和學(xué)校環(huán)境條件的差別外，主要的還是待遇問(wèn)題，包括收入待遇和業(yè)務(wù)發(fā)展的待遇。在收入待遇上，城鎮(zhèn)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師在統(tǒng)發(fā)之外尚有一些空間，而農(nóng)村學(xué)校和面上學(xué)校則只有統(tǒng)發(fā)工資本身。在業(yè)務(wù)發(fā)展上，城鎮(zhèn)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校編制較松，中高職稱比例也比農(nóng)村學(xué)校高。正是因?yàn)檫@一待遇上的區(qū)別，不少農(nóng)村學(xué)校教師和面上學(xué)校教師便千方百計(jì)地往城里學(xué)校、往優(yōu)質(zhì)學(xué)校流動(dòng)；也正是因?yàn)檫@一待遇上的區(qū)別，城里學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教師即使如何動(dòng)員，也不大愿意到農(nóng)村學(xué)校和面上學(xué)校任教。可以說(shuō)，這是教師流動(dòng)和不流動(dòng)的深層原因。因此，要讓教師能夠合理流動(dòng)，必須盡量使區(qū)域內(nèi)教師的各種待遇做到一視同仁，并對(duì)到農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校任教的教師給予一定的優(yōu)惠。這個(gè)問(wèn)題不解決好，很多工作便難以落實(shí)。

在這方面，我們可以探索建立有助于教師均衡配置的同一福利機(jī)制。縣級(jí)政府可以將所有學(xué)校的收入所得包括贊助、捐贈(zèng)資金和校辦企業(yè)、房屋出租等所得全部統(tǒng)籌起來(lái)，然后平均分發(fā)給縣內(nèi)的所有中小學(xué)教師（當(dāng)然，財(cái)政最好能再投入一點(diǎn)，以提高補(bǔ)助水平），使縣內(nèi)不管是城鎮(zhèn)學(xué)校還是農(nóng)村學(xué)校、不管是優(yōu)質(zhì)學(xué)校還是薄弱學(xué)校，教師的收入都趨于一致。同時(shí)，對(duì)堅(jiān)持在農(nóng)村任教的教師，財(cái)政要撥出專款，給予一定的生活補(bǔ)助；在核定教師編制時(shí)要向農(nóng)村學(xué)校傾斜，并逐步提高農(nóng)村中小學(xué)教師在中、高級(jí)專業(yè)職務(wù)聘任和表彰獎(jiǎng)勵(lì)中的比例，以使農(nóng)村教師能“下得去，留得住，干得好”。

第三，要堅(jiān)持和完善義務(wù)教育就近免試入學(xué)制度，保證生源的合理安排。

無(wú)庸諱言，一些所謂重點(diǎn)學(xué)校之所以能有卓越的辦學(xué)成就，跟這些學(xué)校在招生上優(yōu)先選擇優(yōu)秀生源是密切相關(guān)的，甚至可以說(shuō)，沒(méi)有好的生源，所謂重點(diǎn)學(xué)校也不見得會(huì)比面上其他學(xué)校好得了多少。廣州市2001年初中招生完全取消小學(xué)優(yōu)秀畢業(yè)生推薦上初中制度，完全實(shí)行小學(xué)升初中電腦派位，結(jié)果三年后一些原來(lái)相對(duì)薄弱的初中的中考成績(jī)居然與一些省重點(diǎn)初中平起平坐，甚至超過(guò)后者。因此，義務(wù)教育堅(jiān)持就近免試入學(xué)制度，均衡配置生源，也是促進(jìn)義務(wù)教育資源公平配置、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。

但是，由于歷史的觀念的原因，不少地方特別是大中城市，在安排初中招生時(shí)，仍然繼續(xù)過(guò)去沿用的將優(yōu)秀小學(xué)畢業(yè)生安排到優(yōu)質(zhì)初中的做法，似乎好學(xué)校就一定要有好的生源。有的悄悄進(jìn)行初中入學(xué)考試；有的統(tǒng)一進(jìn)行小學(xué)畢業(yè)統(tǒng)一考試，并將其作為升初中的依據(jù)；有的則公開推行推薦生制度，將小學(xué)優(yōu)秀生推薦到優(yōu)質(zhì)初中。這些做法，使不同學(xué)校生源形成三五九等，將原本已存在的初中校際的差距又進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，必須采取切實(shí)有效措施，堅(jiān)持和完善義務(wù)教育階段公辦學(xué)校免試就近入學(xué)制度，合理、均衡地配置生源。特別是要堅(jiān)決取消各種形式的初中入學(xué)考試，嚴(yán)格實(shí)行初中入學(xué)按地段劃片招生的制度，積極探索和完善小學(xué)對(duì)口直升初中或電腦派位的做法。在這方面，安徽省銅陵市創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗(yàn)。早在10年前，銅陵就取消了重點(diǎn)初中和小學(xué)，取消了全市統(tǒng)一的小學(xué)畢業(yè)升學(xué)考試，義務(wù)教育階段所有學(xué)生全部實(shí)行免試就近入學(xué)。為保障初中學(xué)校的均衡發(fā)展，銅陵還把示范高中切塊劃片分配指標(biāo)，并按計(jì)劃從高分到低分錄取。經(jīng)過(guò)多年的努力，銅陵切實(shí)保障了生源的均衡分布，創(chuàng)建了平等和諧的義務(wù)教育環(huán)境。

2. 探索建立教育資源共享機(jī)制，積極發(fā)展資源共享手段，促進(jìn)縣域內(nèi)學(xué)校的共同發(fā)展。

我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校量大面廣，期望每一所學(xué)校的設(shè)施設(shè)備和師資隊(duì)伍都達(dá)到優(yōu)質(zhì)學(xué)校的水平是不現(xiàn)實(shí)的。但優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教育資源如果僅僅由優(yōu)質(zhì)學(xué)校本身享用，則在某種意義上是資源的浪費(fèi)。在資源總體不足的情況下，如果能實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)學(xué)校優(yōu)質(zhì)資源的共享，則不僅可以節(jié)省教育經(jīng)費(fèi)，更可以有效地促進(jìn)面上學(xué)校辦學(xué)水平的提升，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)學(xué)校的共同發(fā)展。

一是建立學(xué)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源在學(xué)校間共享的機(jī)制。包括教學(xué)設(shè)施設(shè)備、場(chǎng)館、課程資源以及緊缺學(xué)科的教師等教育資源，在一定的學(xué)區(qū)里，完全可以打破學(xué)校圍墻的限制，實(shí)行校際的共享。為此，有條件的地區(qū)特別是城鎮(zhèn)地區(qū)，可將地理位置臨近的義務(wù)教育學(xué)校劃歸同一學(xué)區(qū)，成立由學(xué)區(qū)內(nèi)各學(xué)校校長(zhǎng)組成的學(xué)區(qū)委員會(huì)，建立相關(guān)的機(jī)制，統(tǒng)籌管理、調(diào)配學(xué)區(qū)內(nèi)的教育教學(xué)資源，讓學(xué)區(qū)內(nèi)的教育資源在有需要的學(xué)校之間共同使用。

二是積極發(fā)展“校校通”等教育資源共享手段。信息技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在教育的運(yùn)用，可以有效地突破學(xué)校的界限，實(shí)現(xiàn)教育資源共享。要推進(jìn)教育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和教育教學(xué)資源庫(kù)的開發(fā)、利用，推進(jìn)“校校通”工程，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，將教育資源庫(kù)和學(xué)校的計(jì)算機(jī)連接起來(lái)，使優(yōu)質(zhì)的教育教學(xué)資源傳輸?shù)矫克鶎W(xué)校，并為其所用，從而促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校教師的業(yè)務(wù)進(jìn)修和學(xué)校的教育教學(xué)研究，提高所有學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平。

3. 建立縣域義務(wù)教育公共資源配置的公證和評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，保證教育資源的均衡配置

對(duì)于縣域義務(wù)教育公共資源的公平配置，我們可以定出若干的原則，可以制訂相關(guān)的法規(guī)，給予相關(guān)的政策指引，但是，畢竟制度是人去維持的，政策是人去執(zhí)行的，由于各地政府及其教育行政部門對(duì)義務(wù)教育資源配置的公平性認(rèn)識(shí)不同，對(duì)均衡配置義務(wù)教育公共資源的重視程度不同，各地執(zhí)行相關(guān)政策的準(zhǔn)確度和工作作力度就一定出現(xiàn)差異，或者會(huì)因?yàn)閳?zhí)行者的不介意、不理解以至不認(rèn)同而得不到落實(shí)，甚至南轅北轍，行動(dòng)與規(guī)定相背離。這些年，盡管輿論界早就不斷呼吁要推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，盡管國(guó)務(wù)院和教育部有關(guān)文件也明確提出不辦義務(wù)教育重點(diǎn)校，要大力扶持農(nóng)村義務(wù)教育和改造薄弱學(xué)校，但縣域內(nèi)義務(wù)教育資源配置的失衡仍然未見好轉(zhuǎn)，有些地方差距甚至還越拉越大，其主要原因就在于部分縣級(jí)政府和教育行政部門對(duì)這個(gè)問(wèn)題的漠視或認(rèn)識(shí)缺位。岡此，必須對(duì)縣域義務(wù)教育公共資源的配置情況進(jìn)行及時(shí)的系統(tǒng)的監(jiān)督，從機(jī)制上保證義務(wù)教育資源公平配置。

首先，要建立縣域義務(wù)教育公共資源配置情況的公開、公證制度。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)必須納入財(cái)政預(yù)算，而財(cái)政預(yù)算中教育經(jīng)費(fèi)的安排情況必須逐步走向公開透明。特別是學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和儀器設(shè)備的購(gòu)置，其資金安排的去向和項(xiàng)目學(xué)校分布情況，是否符合義務(wù)教育公共資源公平配置的原則，應(yīng)盡量在一定范圍內(nèi)公開征求意見。如果涉及的資金量較大，分配的情況較為復(fù)雜，最好能事前舉行公證會(huì)，聽取各方面的意見才予以實(shí)施。公開公證制度的推行，可以有效地克服決策中的長(zhǎng)官意志或隨意性，保證資源配置按照相關(guān)的法規(guī)政策實(shí)施。

其次，要建立縣域義務(wù)教育公共資源配置的監(jiān)督評(píng)估制度。要引導(dǎo)教育資源的公平配置，首先要把握資源配置的情況。城鄉(xiāng)學(xué)校之間、學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校之間在硬件設(shè)置、師資配置等方面究竟存在多大的差距，需要在哪些方面予以平衡，如此等等問(wèn)題，必須進(jìn)行定期的監(jiān)測(cè)和分析，并以適當(dāng)方式予以公布，接受社會(huì)監(jiān)督，以引起有關(guān)方面對(duì)資源配置公平性問(wèn)題的關(guān)注，也引導(dǎo)和促使有關(guān)部門調(diào)整政策，落實(shí)措施，縮小城鄉(xiāng)及校際的差距。這項(xiàng)工作可要求縣級(jí)教育行政部門定期去做，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題糾止偏差。省、市教育督導(dǎo)部門要進(jìn)行檢查監(jiān)督，要定期對(duì)各縣(市、區(qū))義務(wù)教育資源均衡配置狀況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)各縣（市、區(qū)）人民政府推動(dòng)縣域義務(wù)教育資源均衡配置的工作開展督導(dǎo)檢查，并將評(píng)估檢查結(jié)果作為評(píng)價(jià)縣（市、區(qū)）教育工作的重要指標(biāo)，將督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果作為考核主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要內(nèi)容和進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)。

第三，要采取必要的激勵(lì)和處罰辦法，獎(jiǎng)勵(lì)積極推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的單位和個(gè)人，追究造成縣域義務(wù)教育公共資源配置嚴(yán)重失衡的單位和個(gè)人的責(zé)任。一方面，可以通過(guò)開展縣域義務(wù)教育合格（先進(jìn)、示范）縣（市、區(qū)）的評(píng)比等活動(dòng)，對(duì)推進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展工作得力的單位和個(gè)人予以表彰、獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面，要按照《義務(wù)教育法》有關(guān)規(guī)定的精神（“未依照本法規(guī)定均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的”，或“將學(xué)校分為重點(diǎn)和學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校的”等情形的，“由上級(jí)人民政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分”），對(duì)有意或者無(wú)意加大義務(wù)教育學(xué)校差距的各種行為，嚴(yán)肅予以通報(bào)批評(píng)以至處罰。這樣雙管齊下，才能有效推進(jìn)縣域義務(wù)教育公共資源的公平配置，促進(jìn)義務(wù)教育公平。

4. 優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，加大教育投入，增加教育資源

發(fā)展是解決中國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵。要推進(jìn)義務(wù)教育公共資源的公平配置，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，加快發(fā)展也是必要的前提。只有優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，加大教育投入，增加教育資源，公平配置才有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果把促進(jìn)義務(wù)教育公共資源的均衡配置，當(dāng)作搞教育資源的二次分配，或是學(xué)校的重新洗牌，不增加投入，不增加資源，而是削峰填谷，把資源的配置水平拉平，那么，這種均衡肯定是低水平的，而低水平的均衡是沒(méi)有意義的。

增加縣域義務(wù)教育的投入，關(guān)鍵是要落實(shí)《中華人民共和國(guó)教育法》提出的教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”（即“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)”）的要求，落實(shí)各級(jí)政府分項(xiàng)目、按比例切實(shí)承擔(dān)起發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任，建立縣域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制。為此，必須雙管齊下。

一方面，要進(jìn)一步明確和落實(shí)縣級(jí)政府承擔(dān)義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，在財(cái)政體制上解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，切實(shí)提高教育支出占財(cái)政支出的比例，使縣域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給水平在制度穩(wěn)定保障的基礎(chǔ)上逐步提高。另一方面，必須加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)財(cái)政的教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付的力度。而在我國(guó)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各地義務(wù)教育教育的投入能力和水平是各不相同的，不少省尤其是中西部省份，尚有比例甚高的縣仍屬于財(cái)政困難縣，這些縣的教育經(jīng)費(fèi)如果缺乏上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是難以運(yùn)作的。即使像廣東這樣的經(jīng)濟(jì)大省，地區(qū)之間的發(fā)展差距仍相當(dāng)明顯，還有部分縣需要靠轉(zhuǎn)移支付才能維持正常的運(yùn)作。據(jù)反映，部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣連發(fā)放機(jī)關(guān)工作人員的工資都要向上級(jí)財(cái)政借款，根本沒(méi)有余力去進(jìn)行學(xué)校的建設(shè)，有些縣除發(fā)放教師工資外，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)的投入幾乎為零。因此，應(yīng)適時(shí)調(diào)整中央與地方財(cái)政義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)比例，建立起有效的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)困難縣教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付力度，幫助經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)發(fā)展義務(wù)教育。

五、辯證看待并處理好縣域內(nèi)義務(wù)教育公共資源公平配置相關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題

毫無(wú)疑問(wèn)，推進(jìn)縣域義務(wù)教育公共資源的公平配置，是當(dāng)前義務(wù)教育工作中的一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)，這不僅是教育公平理念的呼喚，也是解決教育現(xiàn)實(shí)矛盾的需要。但是，由于縣域義務(wù)教育資源的公平配置問(wèn)題涉及面廣，情況也較為復(fù)雜，必須辯證地認(rèn)識(shí)其內(nèi)涵，正確把握工作的分寸，決不能簡(jiǎn)單化、機(jī)械化地理解和執(zhí)行。

一是推進(jìn)縣域義務(wù)教育公共資源的公平配置不是簡(jiǎn)單地搞平均主義，不是把均衡與優(yōu)質(zhì)對(duì)立起來(lái)，降低優(yōu)質(zhì)學(xué)校的水平，而是通過(guò)扶弱，辦好每一所學(xué)校，提高義務(wù)教育的整體水平。強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育均衡發(fā)展，不是單純追求不均衡的優(yōu)質(zhì)，也不是追求低水平的均衡，而是達(dá)到均衡與優(yōu)質(zhì)的和諧統(tǒng)一。公平配置教育資源，不是“削峰填谷”，不應(yīng)該去限制優(yōu)質(zhì)學(xué)校的發(fā)展，更不應(yīng)該削弱原有優(yōu)質(zhì)學(xué)校的實(shí)力，而是在存量不變的前提下，通過(guò)配置政策的調(diào)整，將新增教育資源主要配置到更需要的農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校去，使農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校與城鎮(zhèn)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校的差距逐步縮小，是“填谷造峰”，使所有學(xué)校都得到應(yīng)有的發(fā)展，形成“水漲船高”的效應(yīng)，使縣域內(nèi)義務(wù)教育的整體水平得到全面提高。

二是推進(jìn)縣域義務(wù)教育資源的公平配置不是不要效率，不顧資源配置的效益，而是要通過(guò)科學(xué)統(tǒng)籌，在促進(jìn)公平的同時(shí)兼顧資源配置的效益，實(shí)現(xiàn)公平與效率并舉。教育公平與效率在許多時(shí)候并非總是“魚與熊掌不可兼得”的，它們不是替代的關(guān)系，而是同向的交互關(guān)系，在一定條件下可以實(shí)現(xiàn)平衡與兼顧。政府配置教育資源如果達(dá)到了均衡，滿足了各階層人們的需求，實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)社會(huì)公平等社會(huì)目標(biāo)，這實(shí)際上就提高了資源配置的效率。同時(shí)，在教育資源的配置上，如果能夠科學(xué)統(tǒng)籌，合理安排，在均衡義務(wù)教育資源配置的同時(shí)，也輔之以對(duì)效率的鼓勵(lì)和支持，那么，在實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的同時(shí)，也可以提高資源配置的效率。這些年廣東省開展學(xué)校中小學(xué)布局調(diào)整，做大做強(qiáng)中心學(xué)校，其目的就是既提高資源的使用效益，也讓更多的學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)教育，在更大范再內(nèi)和更高的層次上實(shí)現(xiàn)教育公平。如廣東省德慶縣，近年加大中小學(xué)布局調(diào)整力度，撤并義務(wù)教育階段學(xué)校123所，一次性減少中小學(xué)設(shè)備設(shè)施投入3965萬(wàn)元，每年減少學(xué)校維繕費(fèi)、設(shè)備設(shè)施維護(hù)費(fèi)、少業(yè)務(wù)費(fèi)支出和人員經(jīng)費(fèi)500多萬(wàn)元，大大降低了辦學(xué)成本。同時(shí)，面上小學(xué)高年級(jí)學(xué)生集中到中心小學(xué)就讀，使小學(xué)四年級(jí)開設(shè)信息技術(shù)課程和三年級(jí)開設(shè)英語(yǔ)課程成為了現(xiàn)實(shí)，優(yōu)質(zhì)教育資源的受益面更大了，教育公平在更高的層面上得到落實(shí)。

三是推進(jìn)縣域義務(wù)教育公共資源的公平配置不是要搞單一發(fā)展模式，搞“千校一面”、“萬(wàn)校一色”，不要學(xué)校特色，而是要根據(jù)不同學(xué)校的實(shí)際，提供發(fā)展需要的資源，使每一所學(xué)校在原有的基礎(chǔ)上都得到發(fā)展。教育個(gè)性化、辦學(xué)特色化，不僅是國(guó)際基礎(chǔ)教育發(fā)展的大趨勢(shì)，也是實(shí)現(xiàn)高層次均衡發(fā)展的重要特征。強(qiáng)調(diào)教育資源配置的均衡不是要求教育資源分配完全的均等化，那種過(guò)于強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)劃一的做法，常常使學(xué)校缺乏多樣性而失去生命力。在資源配置水平基本均衡的基礎(chǔ)上，具體的資源配置項(xiàng)目和配置的方式方法等，要根據(jù)不同學(xué)校的不同實(shí)際和需要來(lái)安排，決不能用單一的僵化的模式來(lái)要求不同學(xué)校的資源配置。在資源的數(shù)量、檔次基本均衡的基礎(chǔ)上，各所學(xué)校資源配置的方式和風(fēng)格應(yīng)該有所不同，體現(xiàn)學(xué)校的辦學(xué)理念和辦學(xué)特色。在辦學(xué)條件、師資水平相對(duì)均衡的情況下，要鼓勵(lì)學(xué)校辦出特色，給每一個(gè)孩子留下個(gè)性和特長(zhǎng)的發(fā)展空間，為深化基礎(chǔ)教育課程改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育創(chuàng)造條件。

責(zé)任編輯王蕾