繼續(xù)解放思想 進(jìn)一步加強(qiáng)教育立法

中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋在廣東省委十屆二次全會(huì)上提出“解放思想，爭(zhēng)當(dāng)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的排頭兵”，發(fā)出“以新的一輪思想解放推動(dòng)新一輪大發(fā)展”的動(dòng)員，社會(huì)關(guān)注，催人深思。聯(lián)系廣東教育立法工作，我們?nèi)绾卫^續(xù)解放思想，進(jìn)一步加強(qiáng)教育立法，爭(zhēng)當(dāng)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的排頭兵，推動(dòng)廣東教育事業(yè)新一輪的大發(fā)展呢?

教育立法是現(xiàn)代教育的主要標(biāo)志之一，也是國(guó)家干預(yù)和管理教育的重要手段。依法治國(guó)，落實(shí)在教育方面，就是依法治教。有法可依是依法治教的前提。廣東教育立法起于1986年9月，立法工作經(jīng)歷了一個(gè)從解放思想到立法領(lǐng)域不斷拓展，立法數(shù)量不斷遞增，立法質(zhì)量不斷提高的過程。截至2007年1 2月，廣東省人大常委會(huì)通過的地方性教育法規(guī)有3項(xiàng)，批準(zhǔn)的地方性教育法規(guī)有10項(xiàng)；廣東省人民政府制定的教育規(guī)章有l(wèi)2項(xiàng)。這些地方性教育法規(guī)和教育規(guī)章，促進(jìn)了廣東的改革開放和社會(huì)主義教育事業(yè)的發(fā)展。主要標(biāo)志是：1996年，廣東在全國(guó)率先普及九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，義務(wù)教育普及水平進(jìn)一步得到鞏固和提高，進(jìn)入全國(guó)先進(jìn)行列。2002年—2007年，全省高中階級(jí)教育毛入學(xué)率從44．7％提高到65．4％，高等教育毛入學(xué)率從15．3％提高到25．6％，農(nóng)村及城鎮(zhèn)低保全免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)施，中等職業(yè)技術(shù)教育快速發(fā)展，高校科技成果對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)力不斷增強(qiáng)。回顧廣東教育立法歷程，清晰可見個(gè)中特色。

解放思想，積極探索先行性立法。據(jù)1991年統(tǒng)計(jì)，全省當(dāng)時(shí)共有普通高等學(xué)校42所，每萬(wàn)人口中普通高校在校生只有14．6人，比全國(guó)平均數(shù)的17．6人少3人。在當(dāng)時(shí)改革開放的12年中，廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均年遞增長(zhǎng)率為18．56％，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的年遞增長(zhǎng)率為16．5％，國(guó)民收入的年遞增長(zhǎng)率為17．2％。而同期，廣東省普通高校在校生年均增長(zhǎng)率為6．9％，高等院校年均增長(zhǎng)率為2．93%。由此可見，廣東省高等教育發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要。當(dāng)時(shí)，國(guó)家尚未制定高等教育法。1992年5月，廣東省人大常委會(huì)主任會(huì)議提出，廣東應(yīng)解放思想，在全國(guó)率先制定高等教育的地方性法規(guī)，使高等教育盡快走上依法治教的軌道。1993年11月16日，廣東省八屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了《廣東省高等教育管理?xiàng)l例》。這個(gè)條例在高等教育的發(fā)展和規(guī)范管理等方面作了積極的探索，立即受到全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)和國(guó)家教委的高度評(píng)價(jià)，為國(guó)家制定高等教育法提供了借鑒。

結(jié)合實(shí)際，注重實(shí)效性。較之于其他省市，廣東省更早地遇到了普及九年義務(wù)教育的課題。這是現(xiàn)實(shí)的需要向立法提出的呼喚。為了加快普及九年義務(wù)教育進(jìn)程，省和有立法權(quán)的廣州、深圳、珠海和汕頭市分別制定了《廣東省普及九年義務(wù)教育實(shí)施辦法》《廣州市制止義務(wù)教育階段非正常輟學(xué)的規(guī)定》《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)義務(wù)教育條例》；廣東在掃除文盲工作方面也居全國(guó)前列，為鞏固這項(xiàng)工作的成果，制定了《廣東省高標(biāo)準(zhǔn)掃除青壯年文盲單位考核驗(yàn)收的暫行辦法》；為進(jìn)一步保障教師合法權(quán)益，提高教師隊(duì)伍素質(zhì)，制定了《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)教師法>辦法》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)教師法>辦法》和《廣東省中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》；為進(jìn)一步鼓勵(lì)和促進(jìn)社會(huì)力量辦學(xué)，制定了《廣東省自學(xué)考試實(shí)施細(xì)則》《廣東省民辦高等學(xué)校設(shè)置實(shí)施辦法》《廣東省基礎(chǔ)教育民辦學(xué)校管理規(guī)定》《廣東省社會(huì)力量辦學(xué)非學(xué)歷高等教育管理辦法》《廣州市社會(huì)力量辦學(xué)管理?xiàng)l例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成人教育管理?xiàng)l例》等。

抓住重點(diǎn)和難點(diǎn)立法。教育經(jīng)費(fèi)緊缺，一直是困擾教育發(fā)展和提高的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為改變廣東教育經(jīng)費(fèi)緊缺的落后狀況，將教育經(jīng)費(fèi)全面納入財(cái)政保障范圍，依照法規(guī)規(guī)定予以保障，如制定《廣東省高等教育管理?xiàng)l例》時(shí)明確規(guī)定：“省、市人民政府應(yīng)保證高等教育投入，多渠道籌集資金，使全省高等教育經(jīng)費(fèi)支出占全省國(guó)民生產(chǎn)總值的比例逐年提高，到本世紀(jì)末達(dá)到1％”；“省、市人民政府對(duì)其所屬高等學(xué)校的撥款逐年增加，其增長(zhǎng)率應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使在校學(xué)生人均教育費(fèi)逐年增長(zhǎng)”；“省年度財(cái)政預(yù)算內(nèi)的高等教育事業(yè)費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，經(jīng)省人民代表大會(huì)審議通過后，納入省的年度計(jì)劃下達(dá)執(zhí)行，由高等教育行政部門統(tǒng)籌安排。各市的高等教育撥款確定后，由市財(cái)政部門直接撥給所屬高等院校”。

不貪大求全，注重可操作性。教育立法涉及的問題很多，地方立法不宜貪大求全，面面俱到；應(yīng)突出重點(diǎn)，注重可操作性。如《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)教師法>辦法》只有二十五條，突出了教師隊(duì)伍的建設(shè)和教師待遇的保障兩大主題，有力地促進(jìn)了教師隊(duì)伍素質(zhì)和待遇的提高，保障了教師的合法權(quán)益。又如《廣東省中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》只有二十條，《廣東省教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)辦法》只有十八條，《廣東省教育督導(dǎo)規(guī)定》只有十六條，《廣東省普通教育教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則》只有十三條，《廣東省高標(biāo)準(zhǔn)掃除青壯年文盲單位考核驗(yàn)收的暫行辦法》只有十條。由于條款不多，簡(jiǎn)明扼要，針對(duì)性強(qiáng)，易于操作，所以實(shí)施后反映較好。

在看到成績(jī)的同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，廣東的教育事業(yè)離科學(xué)發(fā)展觀的要求還存在一定的差距。2007年全省高校毛入學(xué)率為25．6％，低于浙江、江蘇5個(gè)百分點(diǎn)以上；常住人口每萬(wàn)人高中階段在校生324人，也低于全國(guó)340人的平均水平，位居全國(guó)各省市區(qū)中的第22位。廣東的教育水平與廣東作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的地位極不相稱。究其原因是多方面的，其中一個(gè)重要原因是教育立法還不能適應(yīng)教育事業(yè)發(fā)展的需要。近7年來(lái)，廣東教育立法較為滯后。廣東教育立法的數(shù)量主要集中在1986年至1999年之間。2000年至2007年，廣東省人大常委會(huì)沒有通過一項(xiàng)地方性教育法規(guī)，只批準(zhǔn)了深圳市一項(xiàng)地方性教育法規(guī)。廣東省人民政府制定的教育規(guī)章也只有三項(xiàng)。自1979年12月至2006年12月，廣東省人大常委會(huì)通過和批準(zhǔn)的地方性法規(guī)有425項(xiàng)，教育類只占2.8％。現(xiàn)在廣東教育立法數(shù)量位居全國(guó)各省市區(qū)中的第25位。

為繼續(xù)解放思想，進(jìn)一步加強(qiáng)教育立法，爭(zhēng)當(dāng)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的排頭兵，推動(dòng)廣東教育事業(yè)新一輪的大發(fā)展，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：

首先，要及時(shí)修訂地方性教育法規(guī)和教育規(guī)章。2006年5月29日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了新修訂的義務(wù)教育法。這次修訂的核心，是要全面“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)”。對(duì)當(dāng)前實(shí)施義務(wù)教育的諸多方面進(jìn)行了重要調(diào)整，意義重大。廣東應(yīng)盡快修訂《廣東省普及九年義務(wù)教育實(shí)施辦法》。省人民政府制定的12項(xiàng)教育規(guī)章距今，有的長(zhǎng)達(dá)20年了，不少規(guī)定已不符合新形勢(shì)的要求，應(yīng)及時(shí)予以修訂和完善；有的應(yīng)廢止。對(duì)一些教育規(guī)章實(shí)施以后，反映較好的，如《廣東省教育督導(dǎo)條例》，建議修訂后提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議通過，成為地方性教育法規(guī)。

其次，要根據(jù)當(dāng)前廣東教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，盡快制定《廣東省民辦教育促進(jìn)條例》和《廣東省職業(yè)教育促進(jìn)條例》。未來(lái)10年應(yīng)考慮制定以下地方性教育法規(guī)和政府規(guī)章：《廣東省基礎(chǔ)教育資源均衡發(fā)展條例》《廣東省教育經(jīng)費(fèi)保障與管理?xiàng)l例》《廣東省學(xué)生傷害事故預(yù)防和處理辦法》《廣東省殘疾人教育條例》《廣東省中外合作辦學(xué)促進(jìn)條例》《廣東省終身教育條例》《廣東省考試條例》《廣東省外來(lái)工子女入學(xué)保障與管理?xiàng)l例》《廣東省中小學(xué)校校園安全保護(hù)條例》等。哪些需要由省人大常委會(huì)通過作為地方性法規(guī)，哪些應(yīng)由省人民政府制定規(guī)章，要認(rèn)真進(jìn)行研究和協(xié)調(diào)，區(qū)別輕重緩急和根據(jù)條件成熟情況，提出本屆任期的立法計(jì)劃和年度立法項(xiàng)目，避免立法的盲目性和隨意性。

第三，要進(jìn)一步提高立法質(zhì)量。過去在立法上，主要是強(qiáng)調(diào)公民的義務(wù)，不重視公民的權(quán)利；強(qiáng)調(diào)政府部門的管理與處罰，輕視對(duì)教育的扶持與促進(jìn)；重視實(shí)體，輕視程序。過去，教育法規(guī)和教育規(guī)章草案的起草工作，基本上是由政府教育部門承擔(dān)，這固然有利于發(fā)揮政府的積極性和優(yōu)勢(shì)。但與此同時(shí)又產(chǎn)生了不少的副作用。由于部門利益和局部利益的干擾與影響，一定程度地削弱了對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)益的保護(hù)，從而制約了立法質(zhì)量的提高。今后，應(yīng)樹立“重在保障公民權(quán)利”“重在依法治權(quán)，依法治官，依法治政”“重在實(shí)現(xiàn)教育公平、正義和促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展”的立法理念，并清晰地體現(xiàn)在每一項(xiàng)地方性教育法規(guī)和教育規(guī)章的條文里，使每部法規(guī)和規(guī)章既有利于政府對(duì)教育工作的管理，又充分保障公民的合法權(quán)益。為進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，在繼續(xù)發(fā)揮政府教育部門起草教育法規(guī)和規(guī)章草案工作中的重要作用的同時(shí)，要不斷改進(jìn)教育法規(guī)和規(guī)章草案的起草機(jī)制。一是人大教科文衛(wèi)委員會(huì)應(yīng)發(fā)揮自主起草法規(guī)草案的主導(dǎo)作用；二是省人大教科文衛(wèi)委員會(huì)和省人大法制委員會(huì)對(duì)政府教育部門起草的法規(guī)草案要提前介入，把一些矛盾和問題解決在法規(guī)草案提交人大常委會(huì)會(huì)議審議之前；三是委托有關(guān)專家、學(xué)者起草法規(guī)和規(guī)章草案；四是由人大教科文衛(wèi)委員會(huì)、政府教育部門和有關(guān)專家、學(xué)者聯(lián)合起草法規(guī)和規(guī)章草案。此外，要進(jìn)一步擴(kuò)大立法的公開性和透明度，公開征集立法建議，在媒體上公布法規(guī)和規(guī)章草案，召開立法聽證會(huì)，讓更多的人大代表和廣大教育工作者參與法規(guī)和規(guī)章草案的聽證審議，提高公眾對(duì)立法的參與度，這是提高立法質(zhì)量的有效保證。

（作者系廣東省人大制度研究會(huì)副秘書長(zhǎng)）