縣域內義務教育公共資源配置的公平性研究（上）

教育公平是指每個社會成員在享受教育成果時受到公正和平等的對待。就義務教育而言，教育公平主要指起點（入學機會）均等和過程（教育條件）均等。從我國義務教育的實際情況看，起點均等的問題隨著義務教育的普及和免費義務教育的實施，已得到較好的解決。當前社會關注的熱點，也是教育公平亟待解決的問題，是教育過程的均等，也是學校教育資源的相對均衡。尤其是縣域內義務教育公共資源的公平配置問題，由于其與群眾的利益密切相關，且在很大程度上是政府的教育資源配置政策所決定的，更成為落實教育公平的當務之急。

一、 縣域內義務教育公共資源公平配置的狀況調查

對縣域內義務教育公共資源配置的公平性的研究，通常要討論縣域義務教育城鄉之間、同一區域學校之間公共教育資源配置的量化情況，了解其資源數量和差別，從而把握其均衡和公平的程度。筆者選擇了廣東省不同類型的有代表性的6個案例縣（市、區）進行調查，發現縣域內義務教育公共資源配置存在著明顯的城鄉差別和校際差別。

1. 縣域內義務教育公共資源配置的城鄉差別

從3個案例縣（粵西某平原縣、粵北某山區縣、粵東某市含有農村的某城區）的調查分析可以看到，城鄉義務教育階段學校在辦學條件、資金投入和師資配置情況等幾方面存在著明顯的差別。

城鄉學校辦學條件差距明顯

從調查的３個縣（區）義務教育學校的情況看，縣城學校上述的配置要比農村學校普遍數量更多，種類更齊，檔次更高。特別是校均專用功能室和校均計算機數，縣城學校一般要比農村學校多幾倍以至10多倍（因篇幅所限，有關數據表格略去，下同）。另外，義務教育學校城鎮等級學校占了城鎮學校總數的57.4％，而農村等級學校僅占農村學校總數的11.6％（其中一個縣的這一比例為64％∶3％）。可見縣城或城區擁有的等級學校尤其是省、市一級學校的數量明顯比農村或郊區多得多，辦學條件好的學校明顯集中在縣城或城區。

城鄉學校辦學條件的差異，主要原因是經費投入數量的不同。長期以來，財政投入學校建設的資金集中在城鎮上，城鎮學校的設施設備比起農村學校明顯強得多。根據統計，3個縣（區）無論是縣還是地級市城區，無論是平原縣還是山區縣，2000年以來校均基建經費和設備費，縣城或城區都明顯比農村高，有的縣城鄉差別達到幾倍以至近10倍。而生均基建經費和設備費，縣城或城區大部分指標高于農村，有的達2、3倍。

城鄉學校師資隊伍差別同樣突出

目前部分經濟欠發達地區農村義務教育階段學校的師資普遍存在著數量不足、結構失調、學歷（職稱）偏低、素質不高、隊伍不穩的情況。據統計，廣東省現有代課人員近6萬人，其中大部分在農村小學。

根據統計，3個縣小學、初中教師的學歷、職稱，縣城（城區）要比農村（郊區）略高，特別是小學高級教師和初中一級教師的比例，縣城（城區）要比農村（郊區）高出1到3倍。

造成教師隊伍的城鄉差別，原因是多方面的。其中，教師待遇的城鄉差別是最主要的因素。盡管教師工資已實現全縣統發，基本標準城鄉一致，但實際上，部分城鎮學校還有一些非正式渠道可以增加收入，比如學生家長的贊助費、學校的圍墻經濟收入等等，各方面的補貼也較為落實。而農村學校和薄弱學校除了“裸體工資”外，幾乎沒有任何其他的補貼，甚至連規定要購買的養老保險、醫療保險也難以落實，有的學校離家路途較遠的，還要墊上一筆交通費。根據一些縣的調查，這種收入的差別大概在總收入的10％－20％之間，有的還會更高。據對廣東省惠州市3個縣2個區的小學教職工收入情況的調查統計，發現城鎮教職工月均收入平均比農村高305.25元，其中一個帶有農村的區相差達525.81元，而3個縣相差則在106元到132元之間。

2. 縣域內義務教育公共資源配置重點學校與非重點學校的差別

1993年廣東建立中小學等級評估制度后，重點中小學的概念逐步被省一級、市一級、縣（區）一級學校所代替。在2005年義務教育階段等級學校評估被停止前，各地政府為讓當地能辦出等級學校尤其是省、市一級學校可謂全力以赴，不惜成本，義務教育的經費被主要用于重點學校的建設。如此一來，義務教育學校便被分為三五九等，學校的差別逐步被拉大。而當時的等級學校由于收費標準可以比面上普通學校高出20％以至50％，加上因為學校上了等級后學生家長趨之若騖，各種變相的擇校紛至而來，各種贊助費、借讀費也源源不斷，于是等級學校條件越來越好，可謂錦上添花，與面上學校的距離也越拉越大。

重點與非重點的差別突出地表現在城鎮，尤其是大中城市的城區，包括帶有少量鄉鎮的城區。筆者選擇了廣東省有代表意義的省會城市的1個區、珠三角1個地級市城區和西翼1個地級市城區共3個區進行調查統計，同樣發現區內義務教育階段學校的差別相當明顯。

辦學條件的校際差別十分明顯

等級學校與非等級學校的差別首先表現在辦學硬件上。特別是生均建筑面積，等級學校明顯比非等級學校要高，有的甚至相差1倍。這說明除正常使用的課室以外，等級學校教學輔助用房等設施要比非等級學校多得多。而對學校專用功能室的統計表明，無論是校均數量還是學生擁有功能室的比例，等級學校明顯比非等級學校高出很多，如3個縣初中功能室與學生比，等級學校平均約為1:120，非等級學校則約為1:470，相差近4倍。

辦學條件的差別，其主要原因是財政資金投入的差別。3個區的調查統計表明，2000年至2005年財政投入用于基建和設備購置的經費等級學校與非等級學校相差甚遠，其中，2000年至2005年生均基建經費，等級學校比非等級學校一般要高出1至2倍，特殊個案相差達100倍；2000年至2005年生均設備購置經費，等級學校比非等級學校一般要高出2倍至近10倍。

師資隊伍的校際差別同樣突出

在城鎮，校際的差距除了辦學硬件外，師資隊伍的差距顯得更加突出。比如，等級學校中級職稱教師的比例，就明顯高于非等級學校。這種情況在區域經濟文化發展相對較為均衡的大中城市還顯得不太突出，但在處于城市城郊結合部的區，情況就相對嚴重一點。在西翼地級市城區的統計中，小學和初中一級、高級教師與學生的比例，等級學校就要比非等級學校高出30％到50％左右。

上述6個縣（區）的情況具有較強的代表性，在很大程度上可以反映出縣域內義務教育公共資源配置的城鄉差別和校際差別。可以判斷，縣域內義務教育公共資源配置不公平的情況是普遍存在的，在一些地方是相當嚴重的。

二、縣域義務教育公共資源配置不均衡問題產生的主要原因

縣域內義務教育公共資源配置失衡問題的出現，有著復雜的原因和深刻的根源。一方面，長期以來形成的城鄉二元結構和重點學校的意識和體制，使教育資源配置政策明顯地向城市和重點學校傾斜，一步步拉大了城鄉教育差距和校際差距；另一方面，我國義務教育量大面廣，而投入則嚴重不足，縣級教育支出只能維持一部分學校的發展，于是面上廣大學校便長期處于“貧血”的狀態。

1. 教育資源配置政策和體制的偏頗拉大了城鄉教育差距和校際差距

教育資源能否均衡配置，關鍵是教育資源的配置政策和體制。在我國，教育資源配置的政策和體制長期以來受到了戶籍制度、財政體制以及經濟建設模式的影響，在教育資源配置的價值取向、傾斜重點等問題上，曾長期出現了城鄉不同、校際不同的狀況，形成了教育資源配置的城鄉二元結構和重點學校制度。

城鄉二元結構

城市與農村戶籍的不同，帶來城市人與農民在經濟、社會基本權利和義務上的重大差別，也帶來了城市與農村在社會資源配置上的明顯差距。縣級政府在社會資源再分配的時候，往往是城鄉有別。比如對公共設施的投入，城市中基礎設施幾乎完全是財政投入，而農村中的基礎設施，財政投入則相當有限，而主要依靠農民自己來承擔。幾乎大部分的農村基礎建設經費，都來自農村企業、農民頭上攤派、集資、收費甚至罰款。

教育也不例外。城市的學校一直以來幾乎都是財政包起來的，無論是校舍建設，還是運作經費，大部分都是財政撥款。而農村學校則主要是農民掏腰包辦起來的，除了上級偶爾安排的專項經費，農村教育可以說基本上由農民承擔，根本沒有列入公共財政體系。

歷史地看，義務教育城鄉二元結構在當時或許是不得已而為之的辦法，但不管什么理由，都無法否認這一政策導向給我國義務教育的發展帶來的消極影響和造成的嚴重后果。正是由于教育的城鄉二元結構，農村義務教育投入嚴重不足，發展滯后，農村學校辦學條件甚差，危房校舍普遍存在，設施設備陳舊落后；正是由于教育的城鄉二元結構，興辦農村教育的擔子落在農民身上，農民的教育負擔加重，不少學生因家庭經濟困難而輟學或面臨輟學，農村義務教育的普及程度明顯受到影響；正是由于教育的城鄉二元結構，城鄉教師的待遇明顯不同，拖欠農村教師工資的現象曾經大面積出現，大量農村骨干教師紛紛想辦法涌向城里或外流，農村教師隊伍長時間處于不穩定狀態，農村義務教育的質量受到了嚴重的制約。

城鄉教育資源配置的失衡，背離了義務教育的公共品性質，違背了教育公平的原則，也在很大程度上影響了城鄉教育的供求關系，導致了教育資源的緊張和閑置。在不少地方，由于城鎮教育資源配置水平相對較高，很多農村的學生家長紛紛想方設法將子女往城里學校送，造成城鎮學校學位頻頻告急，盡管政府不斷新建擴建學校，但城鎮學校仍然人滿為患，出現了大班額以至特大班額；而農村的學校則因為生源日益減少，人去樓空，大量校舍閑置不用。在我們這個教育資源還相當不足的國度，出現這種教育資源浪費的現象是很不應該的。

重點學校制度

我國的重點學校制度出現于上世紀50年代初。中共十一屆三中全會以后，黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來。為了實現“四化”大業，中央多次強調要辦好重點學校，加速造就人才。1980年10月教育部作出《關于分期分批辦好重點中學的決定》，要把首批700所中學辦成一流中學。

上世紀90年代中期，隨著社會經濟的快速發展和教育改革的深入，特別是出于普及九年義務教育和遏制當時過分劇烈的升學競爭的需要，教育系統曾一度力圖淡化重點學校制度。但由于阻力太大，當時的政策導向僅僅是隔靴搔癢，只能在“取消小學升初中考試”、“取消擇校生”、“加強薄弱校建設”等外圍政策上做文章，突出重點、片面發展少數優勢學校的思路并沒有根本改變。很多地方仍在實行變相的重點學校制度，以示范學校、實驗學校、星級學校等名義打造少數豪華奢侈的“名牌學校”。 1995年7月，教育部印發了《關于評估驗收1000所左右示范性普通高級中學的通知》，這無形中對義務教育階段重點學校制度又起到了推波助瀾的作用，重點學校制度不僅未見受損，各種名目的重點學校甚至越來越多。在廣東，1993年建立了中小學等級評估制度，啟動了省一級、市一級、縣（區）一級學校的評估。至2005年底，全省共評出各級等級學校6400多所。這些等級學校集中了當地最好的教育資源，包括校舍、設備、師資和生源。而在一些地區，教育官員出于“快出政績、出好政績”的需要，常常把工作重點放在某幾所學校硬件設施、師資力量和升學率上面，搞形象工程，期望通過辦幾所所謂的“窗口學校”、“示范學校”來顯示其工作的業績，于是乎，為了辦好重點學校，教育資源幾乎全部傾斜到幾所學校上，而面上學校就只好作出犧牲了。這種傾向，更加大了教育資源配置的失衡。

由于教育資源配置政策的失衡，我國同一地區內各學校之間發展不平衡的情況可以說在世界上是相當突出的。筆者近年來去過一些西方國家考察中小學，每次看到的硬件最好的中小學都沒有我們國內一些名校那么好，但每次看到的所謂最差的學校則都比我們國內的面上普通學校要好得多。在我國，在一些城鎮，為數極少的窗口學校擁有了幾乎超過歐美國家水平的現代化的校舍、設備，集中了該地區幾乎大部分優秀師資，而相鄰不遠的地方，許多面上學校則空間局促，設施陳舊，師資水平更是相形見絀。

重點學校政策是我國特殊歷史時期的產物，它的出現，使教育基礎較為薄弱的我國出現了一批辦學水平較高的學校，也確實促進了一大批各領域高級人才或精英人才的培養。但這種集中優質教育資源進行“精英教育”的重點學校制度，一開始就顯示出其不公平的特點。由于重點學校有特殊政策的扶持，優先擁有了其他學校所無法獲得的教育資源，包括優先的財物獲得權、優先的“優等生”選拔權、優先的優秀教師使用權，與普通學校完全不是處在同一起跑線或平臺上，從而與普通學校形成了巨大的差距。這種失衡的教育資源配置政策，嚴重地損害了教育公平，引發了社會矛盾，引起了社會群眾的不滿。這些年，一些地方義務教育階段學校各種形式的擇校生現象屢禁不止，甚至有愈演愈烈之勢，已受到了社會的抨擊。在一些城鎮，“條子”、“銀子”滿天飛，多少家長通過無孔不入的各種關系，或“自愿”交納價格越來越高的贊助費，將自己的孩子轉到他們心儀的學校就讀，其根源就在于區域內優質學校缺少和校際差距明顯。

2. 教育投入不足使面上學校長期處于“貧血”狀態

義務教育資源配置的城鄉差別和校際差別，與義務教育經費投入不足的狀況也密切相關。

一方面，義務教育投入長期以來實行了“地方為主”的體制，但在投入“重心下移”的同時，地方財政對稅收的支配權卻在減弱。1994年分稅制改革前，我國實行稅收分成財政體制，國稅占整個稅收比例的38％，地方稅收占整個稅收的62％。1994年實行分稅制改革后，國稅比例上升到52％，地稅比例下降到48％，這意味著在稅制改革中，地方財政實力相對下調。特別是縣級財政，可支配的稅收的比例已明顯下降。在這背景下實行“基礎教育地方負責、分級管理”，教育欠債便不可避免地出現了。許多縣鄉特別是經濟欠發達地區縣鄉財力極其匱乏，客觀上已經無力擔負實施義務教育所需的龐大支出。曾一度出現的大面積拖欠教師工資和數量巨大的“普九”欠債就是這一情況的真實反映。

另一方面，有些縣級政府由于對教育缺乏應有的重視，未能履行應盡的責任，也造成了縣域內義務教育投入不足。無可諱言，在部分縣（市、區），一些黨政領導重視教育僅僅停留在口頭上，沒有真正負起發展義務教育的責任，既沒有真正把教育列入優先發展議事日程，也沒有想方設法增加教育的投入，有的存在嚴重的“等、靠、要”思想，甚至說出發展教育“上級給多少錢，我就辦多少事”的話。有的縣（市、區）領導經常說教育投入少是因為財政困難，但實際上，當地搞一個文化廣場就花了幾百萬以至上千萬元，政府各部門建的辦公樓也不比省城差。更為嚴重的是，前幾年，有些縣級財政不僅沒有落實教育經費“三個增長”的要求，甚至還挪用、擠占教育經費，如將學校收取的雜費用于發放教師工資，或將上級轉移支付用于教育發展的資金挪作它用，存在挪用或錯位使用的情況。

教育經費的不足，必然使政府無法兼顧到數量眾多的面上學校的發展，無法做到辦好每一所學校，于是面上廣大學校便長期處于“貧血”狀態，與優質學校的差距越來越大。

三、縣域內義務教育公共資源公平配置的依據和意義

縣域內義務教育公共資源公平配置，是指在配置縣域內義務教育學校的教育資源的時候，從教育公平的要求出發，按照分配均等的原則，使教育資源在每個受教育的學生之間相對平均的進行分配，保證每一個參與資源分配的個體占有均等教育資源的機會，從而保障所有適齡兒童少年接受教育的權利。也就是說，義務教育資源的分配要從辦好每一所學校的角度出發，相對均衡地劃撥經費、配置師資，并給予相對薄弱的區域和學校以傾斜，使每一所學校在相同的條件下擁有獲得等量資源的機會，使每一所學校都具備發展的基本條件，從而縮小城鄉學校的差別和同一區域學校的差別，提高縣域內所有學校的整體水平，促進每一位適齡兒童少年的健康成長。簡言之，就是在配置縣域義務教育資源的時候堅持和落實教育公平的原則。

強調縣域義務教育資源配置的公平性，是基于經濟學的基本理論，基于當前教育公平的實際，基于教育公平對社會發展的作用。

1. 教育作為一種公共品，必須遵循公共品供給中的公平性原則

縣域內義務教育公共資源為什么必須公平配置，這個問題常常與教育公平的理論聯系在一起。而關于教育公平的問題，理論界早就做過較為深入的研究，并得出具有普遍指導意義的結論。公共經濟學指出，教育是一種公共品和服務產品，必須遵循公共品和服務產品供給、分配中的公平性原則。而不同階段教育的公共品屬性是不同的，教育的級次越高，其消費的排他性方面會逐步增大；教育的級次越低，其公共品的屬性越強。義務教育是依法律規定適齡兒童和青少年必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育，具有明顯的非排他性和非競爭性。

公共經濟學進一步指出，公共品的供給必須滿足社會的需要，落實各項社會目標。政府提供公共品和配置公共資源，必須維護每一個階層、每一個公民的合法權益，為他們提供盡量公平的服務，通過公共品供給服務盡量促進社會的公平和和諧。要采取補貼或其他配套政策，保證各個階層包括低收入者都具有獲得公共品的權利，獲得公共品的機會均等，并保證最低的公共品消費水平。就教育而言，政府在制訂義務教育的政策中，無論是教育機會的提供還是教育資源的配置，首先理所當然地必須落實公平的原則，在現實社會條件下實現最大多數人的最大可能的教育平等，保證讓每一個人按法律規定接受教育，保證每個人都能盡量平等地享有教育條件，從而實現全體社會成員的教育利益。

2. 當前教育公平的焦點是實現縣域義務教育公共資源的公平配置

我國從1985年開始實施普及九年義務教育，經過十幾年的努力，我國已實現了基本普及九年義務教育的目標。同時，大力推進實施免費義務教育，2007年，我國全部免除農村義務教育階段學生的學雜費，2008年春又全部免除農村義務教育階段學生的課本費。應該說，義務教育入學機會的平等，在我國已基本得到實現。在解決入學機會平等以后，我國義務教育公平的關注點自然而然就轉到條件的均等上來。由于我國是窮國辦大教育，教育規模巨大，但教育資源有限，許多地方九年義務教育的普及是硬沖刺上去的，普及水平是提高了，但辦學條件并沒有完全跟上去，有些地方連基本的教學設施也十分缺乏。因此，普及義務教育以后，必須辦好每一所學校，改善辦學條件，提高辦學水平，以進一步實現教育公平。

而推進教育資源的公平配置，當務之急是解決縣域義務教育公共資源公平配置問題。由于地區之間的教育資源配置水平的差距有著歷史的復雜的原因，特別是與地區之間經濟發展水平的差距密切相關，解決問題需要一個長期的過程，也需要區域經濟協調發展這個宏觀環境的改善等因素的配合。而區域內的不均衡發展雖有歷史的原因，但很大程度上是教育資源配置政策決定的。為什么在同一區域，在同一級政府的領導下，城鄉之間、不同學校之間的教育資源會有這么大的差別，根源就是我們的教育資源配置體制和政策導向。因此，調整教育資源配置政策，公平配置教育資源，就不只是政府必須作為，也是可以大有作為的事情了。

3. 推進教育資源的公平配置，促進教育公平有利于經濟發展和社會進步

義務教育是國民教育的核心和基礎，是一個國家或社會及其所有成員能正常生存和發展的前提條件，是公民的一項基本權利。因此，義務教育更要求落實公平待遇，除了保證起點平等（即入學權利、機會平等），對每一個接受義務教育的兒童都應使其達到國家規定的最低教育標準，也就是要對兒童進行符合義務教育標準的“充分教育”。只有落實教育公平，讓一代青少年同在藍天下，普遍接受國家規定的義務教育，同樣享受到人類文明的成果，才能使每一個人都得到發展，才能全面提高整個民族的素質，才能促進經濟的發展和社會的進步。同時，義務教育也是社會發展的一種平衡器、穩定器，它能增進社會平等，促進社會穩定。公平的教育可以使人們擺脫其家庭背景、父母出身以及家庭收入狀況等因素影響，通過學習獲得人力資本改變自身的狀況，獲得更多、更平等的經濟和社會活動機會，不僅有利于公平競爭，也有利于防止社會不公平的進一步擴大，可以成為縮小居民收入差距、促進社會公平的政策手段。因此，推進縣域內義務教育公共資源的公平配置，促進義務教育的均衡發展，落實教育公平，對于推動社會經濟的發展和和諧社會的建設，都具有重要的現實意義。

責任編輯王蕾