改革與完善現行普查制度的思考與探索

摘 要：文章以現行周期性普查制度的基礎性環節或細節為切入點，尋求改革與完善現行普查制度的方法與舉措，為今后的普查科學組織實施提供參考。

關鍵詞：改革 完善 普查制度 思考 探索

中圖分類號：C915文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)03-289-02

一、 現行普查制度現狀及存在問題的思考

（一） 普查項目設置分析及存在問題探討

現行周期性普查制度主要內容是10年間進行三項四次普查，即逢0、6年份分別開展人口普查和農業普查，每十年進行一次；逢3、8年份開展經濟普查，每五年進行一次。如果按照一次普查全過程需要兩年半到三年計算，現行普查制度意味著統計部門年年在搞普查，對基層統計部門的工作壓力仍然較重。因此，從基層統計工作實際承受能力以及基層統計健康發展的必要性上來看，普查項目雖經一再精簡合并，但現行普查項目設置仍有改革和調整的必要。

1. 人口普查項目設置分析。由于人口普查已經進行了五次，各級政府都高度重視和支持，以及通過全民總動員式的宣傳，已經在全國范圍深入人心。

2. 經濟普查項目設置分析。經濟普查有效地將基本單位普查、工業普查、第三產業普查三個普查項目合并，并納入建筑業項目內容。經濟普查逢3、8年份進行的制度，與五年規劃的出臺相呼應，普查結果成為制定五年規劃的重要參考依據。

經濟普查存在的問題，主要表現在經濟普查數據只反映第二、三產業的全貌，同時點、同口徑下缺少第一產業的數據，導致三次產業數據不銜接，經濟普查中的“經濟”形成缺口，無法客觀反映“經濟”的全貌。

3. 農業普查項目設置分析。當前，“三農”問題是中央和地方各級政府都在關心、關注的主要問題之一，“三農”問題的解決好壞決定著國家或地區經濟社會能否健康有序發展，決定著社會穩定，因此事關重大。

（二） 普查組織實施分析及存在問題探討

1.普查前期準備階段情況分析。

普查組織實施前期準備階段從工作性質上劃分，包括普查總體實施方案的設計，普查工作條件的落實和普查工作氛圍的營造等三個部分。一是普查總體實施方案設計中存在問題揭示；二是普查工作條件落實中的問題揭示；三是普查工作氛圍營造中存在的問題。

2.普查現場登記階段情況分析。現場登記是采集普查源頭數據的重要一環，也是與客觀經濟社會實際聯系最緊密的普查步驟，此環節組織實施的好壞決定著整個普查的成敗。因此，在現場登記中存在的問題是入戶容易填表難，一是普查對象存在單位管理不規范，財務、統計制度不健全；個人存在怕露富心理等現象，導致普查配合程度低、提供普查數據不實等后果；二是針對出現的新情況、新問題，方案中缺乏針對性指導，必需專題研究解決，而一些基層統計人員運用老經驗、老辦法處理新問題，導致一部分普查表邏輯關系、平衡關系混亂，對后續的數據處理和匯總工作形成頑癥。

3.普查數據處理階段情況分析。數據處理在普查中起到承上啟下的關鍵作用，計算技術的日趨進步和完善，普查數據處理一般由計算機完成，包括普查數據的錄入、審核和分類匯總等環節。在現行周期性普查制度下，數據處理平臺逐漸穩定。

4.普查資料開發應用階段情況分析。

資料開發應用屬于普查后續工作，也是普查成果為經濟社會發揮功效的環節，真正使普查目的和意義得到貫徹落實。同時，通過普查數據庫的建立，為周期性普查年間組織針對性抽樣、重點或典型調查提供了翔實的基礎性資料或抽樣框。

普查資料開發應用存在的不足就是數據口徑單一，難以形成時間數列，不利于趨勢化分析。

二、新形勢下搞好周期性普查的意見和建議

（一）普查前期準備一些環節的意見和建議

1. 普查總體實施方案應與地方實際緊密結合。

普查方案設計既要滿足普查的多需求，又要實現普查的輕型、高效；中國統計既要與國際接軌，更要同中國國情接軌。普查目的不能求全，但要有明確的側重，普查表式設置要保持普查“輕型、高效”本質，不宜多樣化，應該運用中性統一的表式。因此，在現行周期性普查制度下，國家統計局在普查方案框架出臺后，要改變以往國家級與省級試點分離的方法，應該采取國家統一組織試點培訓、試點工作在各省全面統一展開的模式，這樣能夠保證國家方案設計組人員的視野由點拓展到面，既能掌握經濟發達地區復雜狀況，又能掌握經濟相對落后地區在經濟發展中涌現出的新情況，并將其及時納入普查制度或實施細則。

2. 國家應該統籌解決普查經費的落實。在現行周期性普查制度下，國務院應該出臺普查經費解決方案，或直接由統計法或相關普查條例明確規定，徹底改變以往普查經費分級負擔模式。方法是由國家統計局對各級普查機構普查經費等情況運用同一口徑進行預算，由國家財政部核定后，在對各地的轉移支付中單獨注明普查專項經費額度，由地方財政部門劃撥本級普查機構；或從轉移支付中直接劃撥各級普查機構。經費的統一劃撥既有利于打破地區間苦樂不均衡狀態，做到以人為本，從而激發普查人員的工作責任心，同時又能保證基層統計部門領導將精力集中于普查，減少普查中的人為干擾。

3.加強普查隊伍建設。普查隊伍建設應該分別從建立健全普查常設機構和組建松散性的普查員隊伍兩方面著手。一是加快普查常設機構即普查中心的建立健全和人員業務素質的提高，同時，各級普查中心要建立人員業務培訓和研討機制。二是根據周期性普查制度的需要組建一支松散性的普查員、普查指導員隊伍，縣級普查機構要因地制宜，在普查中對普查人員要統一登記管理，并運用一定的方式提高普查人員的榮譽感，使其能夠繼續為下一次普查或有關專項調查服務。

4.加大普查中的部門協作配合力度。

普查中要將有關成員單位的人員和職能融入進來，在強化普查組織實施、確保普查質量的同時，便于政府部門深入了解基層現狀和問題，在決策和管理上更賦有針對性和可操作性，進而提升政府的社會公信力。

（二）逐步實現普查項目的調整

應該根據“三農”的實際逐步取消農業普查，將其內容在人口和經濟普查中消化。一是在經濟普查中加入一產內容，普查對象納入農業生產經營和服務單位，個體經營戶調查對象納入規模化種植、養殖農戶，保證三次產業經濟指標在同口徑、同時點下的完整性。二是在人口普查中，針對農村住戶增加農業生產經營情況表。同時，在人口普查年份間進行一次1%人口抽樣，調整為在經濟普查年份分別進行兩次的形式，這樣既能保證制定五年規劃決策資料的豐富翔實，又能減少普查項目的設置，還能夠有效使用人力資源，收到一石多鳥的效果。

（三）建立公益性普查宣傳機制

建立普查公益性宣傳機制，從宏觀科學決策和管理需要普查和統計真實數據做依據入手，使廣大民眾了解提供真實的普查數據與自身利益息息相關，增強普查對象配合、支持普查的力度。同時，普查宣傳與普法宣傳相結合，深入宣傳統計法律、法規，使《統計法》及其實施細則的有關規定深入人心，在全社會形成為確保普查質量而齊抓共管、相互監督的良好格局，對一些在普查或統計調查中有主觀故意違法、違紀的單位或個人形成威懾。

（四）通過加強統計信息化建設調整普查組織實施模式

當前，普查的組織實施模式應該與計算機技術的成熟，以及計算機應用普及的社會實際相適應，通過一次性加大統計信息化建設投入，換取普查組織實施環節的減少，從而提高普查效率、降低普查成本、確保普查質量。方法是對鄉鎮、街辦一級統計人員配備計算機，并加快網絡和網絡安全建設，使普查現場登記電子化成為現實，從而減少普查表統一印刷發放和普查表集中錄入環節，將其中的經費支出 轉入設備配置和維護。通過網絡化建設使一部分有條件的企業網上直報形成可能，節約普查的人力需求，而且統計的相關信息可以直達基層，提高統計的社會化服務水平。

（五）普查資料開發應用宏觀與微觀分析并重

通過普查，既可以獲得綜合性的宏觀信息，也可以獲得具體化的微觀信息；既可以適用于宏觀性經濟社會研究，也可以適用于微觀生產經營研究。今后的普查資料開發應用，應該改變以往只注重為宏觀決策和管理服務的單純形式，同時加大對區域性、行業性甚至單位性問題研討。尤其是要改變用數據說數據，閉門造車、人云亦云的不良學術研究，推行以普查數據為依托，深入基層一線調查研究，真正從關心人民生產、生活的細節入手，先進行微觀剖析，然后再著眼宏觀決策與管理，使普查真正與社會實際融合為一體。

(作者單位：山西省統計局普查中心 山西太原 030000)

(責編：小青)