推進農村金融改革的對策研究

摘 要：文章針對我國農村廣泛存在的金融抑制，推進農村金融改革應主要從以下方面著手，即健全體系，培育農村金融供給多元化主體；引導資金流向，建立資金回流縣域機制；降低農村金融體系的系統性風險；改善縣域金融體系的運行環境。

關鍵詞：農村金融 健全體系 資金回流 降低風險 運行環境

中圖分類號：F830文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）03-224-02

建設社會主義新農村，首先遇到的就是資金問題，資金缺乏已成為困擾新農村建設的最大難題。據有關部門初步測算，到2020年，新農村建設需要新增資金15萬億元至20萬億元人民幣。新農村建設資金需求總量巨大，僅僅依靠國家財政投入顯然是遠遠不夠的，其中大部分要由銀行等金融機構提供。金融是現代經濟的核心，建設社會主義新農村戰略的實施，離不開金融業的大力支持。然而在我國農村卻廣泛存在著嚴重的金融抑制，推進農村金融改革迫在眉睫。

一、健全體系，培育農村金融供給多元化主體

縣域經濟的發展和“三農”問題的解決需要健全的金融供給體系，從實際出發，培育農村金融供給多元化主體已成為必然。

1.大力發展直接融資。縣域經濟發展更適合直接融資支持，縣域經濟主體變化比較快，風險比較高，投資回報也有不確定性，不是銀行和農村信用社的理想客戶。要解決縣域企業資本金和主要流動資金需要，必須創新直接融資模式，允許有風險承擔能力和愿意承擔風險的機構和個人能夠方便地進行融投資。例如政府可通過制定政策，投入部分資金等方式，支持、引導和鼓勵民間資本投資設立中小企業投資公司，吸引大量的民間資本來參與對中小企業的股權投資；建立適應農業產業化發展需要的中小資本市場等。

2.完善農村借貸市場。我國農村借貸市場雖然初步形成了商業性金融、政策性金融以及合作金融相互補充、相互配合的金融體系，而實際上該體系不完整，金融機構布局失衡、種類不全，存在著嚴重的結構性和功能性缺陷，需要進一步完善。

隨著農業銀行商業化改革后逐步退出農村金融市場，急需在縣域發展地方中小商業性銀行體系。縣域經濟的主體多為中小民營企業和農戶、居民戶，其融資需求的特點決定了與之相適應的金融機構應為以地方商業銀行為核心的中小金融機構。地方中小金融機構立足當地，具有信息比較優勢，經營機制靈活，是民營企業和居民融資的主要渠道。但是由于市場進入機制嚴重滯后，目前中小銀行市場份額和機構數量比重過低而且生存困難。放松市場準入限制，整合地方金融資源，建立地方中小商業銀行體系勢在必行。一方面，在經濟發達地區，可以將農村信用社改造為股份制商業銀行；另一方面，要創建一批新型的地方商業銀行。政府應站在發展農村民間金融的高度來取消限制農村民間金融發展的政策，降低、放開民間資本進入農村金融市場的門檻，賦予民間金融合法地位，允許新的符合條件的產權主體、投資主體進入農村金融市場，構建新的農村民間金融組織，新的金融機構應是產權明晰的民營性質的金融組織，政府則要不斷加強服務，創造一個公平、公開、有序的制度環境，以促進農村金融市場的適度競爭和有序發展。

農村信用社是為農業、農民和農村經濟發展提供金融服務的社區性地方金融機構，隨著四大商業銀行撤并縣鄉機構，農村信用社已成為目前農村市場最主要甚至是唯一的金融機構。農村信用社在國家金融體系中被定位為合作金融組織，農民可以通過入股成為社員，產權歸社員所有。但是我國部分農村信用社產權不清晰，作為所有者的社員在經營管理中無足輕重，控制權被地方政府掌握，形式上雖然是合作制金融機構，卻不具有合作制的內核。長期以來，由于產權不清、管理混亂，農村信用社的經營狀況不佳。以家庭聯產承包制為主體的農業經營模式，具有規模小、分散廣、技術含量低、自然災害和市場因素影響大等特點，產業模式具有先天性的低效益、高風險的特點，商業化的金融機構不愿為其提供金融服務，由此產生了廣大農村在融資層面的互助合作的現實需求。因此我國農村合作金融的重構，應在堅持大多數農村信用社合作制改革方向的同時建立新的真正合作制的農村合作金融組織。重構農村合作金融機構，必須吸取農村信用社的經驗教訓，要嚴格地按照合作制的原則組建，明晰產權，最廣泛地動員農民參與，堅持農民的主體地位。

中國農業發展銀行是直接、專門為農業和農村經濟發展服務的政策性金融機構。政策性金融是財政職能的延伸，是為了彌補國家財力不足而建立的一種特殊的銀行，強調政策性優先同時兼顧效益性原則。農村金融機構的業務具有交易成本高、風險高的特點，完全由市場配置資源難以完成，必須有政府的支持、引導和推動。政府通過建立政策性金融機構，直接提供政策性資金，支持農業和農村經濟發展。應該肯定，中國農業發展銀行在農副產品收購資金的供應與管理、農村扶貧資金運作和開發性貸款管理等方面都取得了很大的成績。但由于其管理體制和業務運行機制還很不成熟，存在許多困難和問題。農村政策性金融是一種準公共物品，在消費上具有部分排他性和競爭性。所以，政策性金融所承擔的功能，在很大程度上都可以通過市場機制來解決，而那些良好運作的所謂政策性金融機構的秘訣，也正是在于充分運用了市場競爭機制和甄選機制。政策性金融的商業化操作，已成為國外政策性金融運作的基本形式。中國農村政策性金融體系的再造，應以滿足非盈利性公共部門領域的金融需求和非市場性的有效金融需求為宗旨，對中國農村政策性金融進行體制重組與機制轉型，走商業化道路。

二、引導資金流向，建立資金回流縣域機制

鑒于縣域資金大量外流，應建立縣域資金回流機制。

2006年12月31日中國郵政儲蓄銀行正式開業，預示著郵政儲蓄資金回流縣域機制正在形成。中國郵政儲蓄銀行成立后，將設立專門的農村金融服務部門，積極完善網絡服務功能，面向“三農”開展業務。另外，中國郵政儲蓄銀行將通過加強與政策性銀行和農村合作金融機構全面開展業務合作，進一步加大郵儲資金支農力度，提高農村金融服務的覆蓋面和滿足度。

引導存款類金融機構對社區經濟發展提供必要的信貸支持，出臺相關法律，規定縣域內金融機構吸收的存款應有一定比例用于支持縣域經濟，以法律來保證縣域金融機構對縣域經濟的支持力度。當前要加強對縣域資金流動的監測和預警，限制國有商業銀行和農村信用社系統內上存資金比例，通過運用差額準備金制度，對上存資金比例過高的金融機構可以提高超額準備金比例，并下調超額準備金率。

政府要充分利用財稅政策引導資金進入農村，通過對不同地區的金融機構實行差別稅率政策，將減免稅與存貸款比例掛鉤，引導資金流向農村。

三、降低農村金融體系的系統性風險

由于農村金融體系的系統性風險較高，影響農村金融體系的支農效果，需要建立和完善基礎性的制度安排，以降低風險。

1.建立存款保險制度。農村金融機構規模小、風險大。近年來隨著公眾風險意識的增強，儲蓄存款向大銀行集中的現象比較突出，這種狀況制約了中小金融機構的發展，也導致大量農村資金外流。建立存款保險機制是防范包括農村金融機構在內的整個銀行體系系統性風險的長久之計，也是國際上比較通行的做法。存款保險制度是市場經濟條件下金融領域的一項重要的基礎性制度安排。銀行等存款類金融機構按照規定標準參加存款保險和繳納保費，當某金融機構倒閉破產時，由存款保險機構按規定的標準及時向存款人予以賠付并依法參與或組織清算。存款保險制度的核心在于通過建立市場化的風險補償機制，合理分攤因金融機構倒閉而產生的財務損失，這有利于保護中小存款人的利益和提升社會公眾對銀行業體系的信心，有利于維護整個金融體系的穩定。

2.發展農業保險。農業經濟是受自然因素影響較大的高風險性基礎產業，我國又是世界上自然災害發生較為頻繁的國家之一，發展農業保險可以分散和降低農業生產的自然風險，降低農業金融體系的系統性風險。然而由于農業保險經營風險大，近20年來，農業保險呈逐年萎縮的勢態，數據顯示：1985～2004年間，農業保險只有兩年實現微利，18年呈現虧損，農業保險的發展已不能滿足農業生產發展和廣大農民日益增長的保險需求。

農業保險存在一定的逆向選擇和道德風險，從性質上講屬于準公共產品，所以發展農業保險不能完全依靠市場手段，政策性農業保險制度是發展農業保險的最基本的制度安排，即使是世界上農業發達國家如美國、加拿大等也是如此。政策性農業保險是指國家和政府為穩定農業生產，依靠政策和法規強制推行，并給予財政補貼或其他優惠政策的非贏利性保險。我國由于農業經濟落后，農民對保費的承受能力很低，用國家立法強制進行農業保險不現實，另外目前我們國家財力有限，很難撥出大量資金對農業保險實行巨額補貼。我國經濟發展的客觀現實決定了現階段應商業性保險和政策性保險并舉，以政策性保險為主，商業性保險為輔。為降低虧損，提高運行效率，政策性農業保險的運營機制中可以引入商業化運作模式，商業性保險機構和政策性保險機構的業務可以相互交叉和相互委托。

四、改善縣域金融體系的運行環境

1.完善農村經濟基礎條件。改善農村金融組織的發展環境，重點是完善農村經濟基礎條件，提高農戶和中小企業的盈利能力和風險承受能力，這是調動農村金融機構放款意愿的基礎。要加大財政的投入力度，加強農村的基礎設施建設，加大農業科技服務的投入，改善農村經濟運作的基礎。提高農民的組織化程度，提高農民在市場交易的談判地位和抵御風險的能力。加強縣域中小企業的規范管理，建立規范的決策機制和內控機制，健全財務、成本、質量管理等制度，提升經營管理能力和科學決策水平。成立中小企業專業協會組織，提高整體競爭力和融資信用度。

2.整治社會信用環境。整治社會信用環境，是深層次解決縣域經濟貸款難問題的現實選擇。首先，政府部門信用觀念的強弱是決定一個國家或者地區能否建立起良好信用秩序的基礎和前提。政府遵守信用的關鍵是要保護產權，尊重產權，樹立保護金融債權就是保護地方金融發展，進而保護地方經濟發展的意識，嚴禁對商業銀行的信貸業務進行行政干預；其次，建立健全的法律體系保障正常的信用關系和環境。僅靠良心道德不可能有效的約束所有債權人和債務人的行為，必須依靠法律的力量，把一切信用活動納入法制軌道，形成有法可依、有法必依、違法必究的法制環境。要嚴厲打擊企業逃廢債行為，規范企業改制和破產程序，對逃廢金融債務的企業法人要建立責任追究制度，依法保護金融債權；再次，建立符合我國農村金融特色的誠信評級和檔案制度。農村金融機構的交易主體是面廣量大的農戶和鄉鎮級的小企業，信息不對稱問題更為嚴重，推行誠信評級，建立誠信檔案，建立和完善貸款客戶的信用制度對農村金融機構的意義更大。要在農村積極推行信用鄉（鎮）、信用村、信用戶的評定工作，加大對守信企業、村鎮和個人的信貸傾斜，建立借款人行為激勵和約束機制；最后，規范中介機構的運作行為。進一步加強對咨詢、評估、登記、招投標等中介服務機構的管理，促其按照“獨立、客觀、公正”原則經營。

參考文獻：

1.何廣文等.中國農村金融發展與制度變遷［M］.北京：中國財政經濟出版社，2005

2.楊蔭凱等.中國縣域經濟發展論——縣域經濟發展的思路與出路［M］.北京：中國財政經濟出版社，2005

3.高偉.新農村建設中推進農村金融改革的若干建議［N］.中國經濟時報，2006.10.07

（作者單位：中共中央黨校 北京 100091）

（責編：呂尚）