對(duì)借鑒美國(guó)政府績(jī)效預(yù)算的一點(diǎn)思考

摘 要：十七大報(bào)告中提到要“深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督”。為了促進(jìn)我國(guó)的政府預(yù)算水平，采用了比較、理論和實(shí)踐結(jié)合等方法，從財(cái)政管理的角度對(duì)美國(guó)績(jī)效預(yù)算的背景和做法進(jìn)行了一定剖析。并認(rèn)為從我國(guó)財(cái)政管理存在的問(wèn)題出發(fā)，其具體做法有可借鑒性，但應(yīng)當(dāng)注意從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，不能生搬硬套。

關(guān)鍵詞:借鑒 美國(guó) 績(jī)效預(yù)算

中圖分類號(hào):F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2008)03-067-02

政府績(jī)效預(yù)算是政府預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，這種預(yù)算方法將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，把預(yù)算資源的分配與政府部門的績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果和效率，目的是提高財(cái)政支出的有效性。政府績(jī)效預(yù)算是政府從注重投入向注重結(jié)果的轉(zhuǎn)變。政府績(jī)效預(yù)算最早由美國(guó)聯(lián)邦政府于20世紀(jì)50年代開始采用。20世紀(jì)90年代，西方國(guó)家在預(yù)算管理方面紛紛轉(zhuǎn)向?qū)嵤┛?jī)效預(yù)算，實(shí)施績(jī)效預(yù)算成為各國(guó)政府預(yù)算改革的發(fā)展趨勢(shì)。十七大報(bào)告中提到“深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督” ，這說(shuō)明了提高我國(guó)政府預(yù)算水平的重要性和迫切性。本文采用了比較分析和理論聯(lián)系實(shí)際等方法，從財(cái)政管理的角度，分析了比較典型的美國(guó)政府績(jī)效預(yù)算的背景和做法，以期有益于我國(guó)的政府預(yù)算發(fā)展。

一、美國(guó)政府實(shí)施績(jī)效預(yù)算的背景

（一）不斷增加的財(cái)政赤字要求進(jìn)一步提高財(cái)政支出效率

自二戰(zhàn)后，由于財(cái)政支出規(guī)模的不斷增加，致使美國(guó)的財(cái)政赤字總體上不斷增大，促使美國(guó)政府不斷尋找抑制和壓縮財(cái)政赤字的有效途徑。由于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)不太可能出現(xiàn)突然的高速增長(zhǎng)，所以想通過(guò)增加財(cái)政收入來(lái)解決赤字問(wèn)題是不太現(xiàn)實(shí)的。事實(shí)也表明通過(guò)支出管理來(lái)解決支出壓力是有效的。這產(chǎn)生了進(jìn)一步提高支出管理和預(yù)算管理水平的動(dòng)因。

（二）人口老齡化趨勢(shì)增加了未來(lái)財(cái)政支出的壓力

人口老齡化趨勢(shì)能夠?qū)σ粐?guó)的財(cái)政狀況產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響，會(huì)造成未來(lái)財(cái)政支出的不斷增加。典型的對(duì)老齡人口的支出形式是社會(huì)保障、老年保健醫(yī)療等等。隨著老齡人口的增多，這一部分財(cái)政支出會(huì)持續(xù)增加。這一類的支出通常是不能夠壓縮的，所以對(duì)未來(lái)的財(cái)政支出造成了較大的壓力。這也產(chǎn)生了進(jìn)一步提高支出效率和預(yù)算管理水平的要求。

由于以上等因素，要求進(jìn)一步提高政府預(yù)算管理水平，以提高政府支出效率。從而，在原有部門預(yù)算、政府采購(gòu)制度等支出管理工具的基礎(chǔ)上，逐步地發(fā)展了績(jī)效預(yù)算這一工具。

二、美國(guó)政府績(jī)效預(yù)算的做法

（一）通過(guò)立法規(guī)范政府績(jī)效預(yù)算

1993年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，該法案規(guī)定美國(guó)政府要對(duì)政府支出進(jìn)行系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算決策的重要依據(jù)。具體來(lái)說(shuō)，該法案要求：所有的聯(lián)邦政府部門必須在每一個(gè)財(cái)政年度之前編制年度績(jī)效計(jì)劃，設(shè)立明確的績(jī)效目標(biāo)；總統(tǒng)預(yù)算辦公室在各部門的年度績(jī)效計(jì)劃的基礎(chǔ)上編織總體的年度績(jī)效計(jì)劃，它是總統(tǒng)預(yù)算的一部分；各部門的預(yù)算安排應(yīng)與其績(jī)效目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，并且須提交給議會(huì)審議；在每一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束之時(shí)，各聯(lián)邦政府部門須向總統(tǒng)和議會(huì)提交年度績(jī)效報(bào)告，對(duì)實(shí)際績(jī)效結(jié)果與年度績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較。《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的頒布實(shí)施說(shuō)明績(jī)效預(yù)算在美國(guó)已經(jīng)形成比較成熟的制度體系，對(duì)美國(guó)提高支出效益發(fā)揮了重要的作用。

（二）建立了比較完善的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系

1.每個(gè)政府必須制訂六年的戰(zhàn)略計(jì)劃，每隔三年對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。戰(zhàn)略計(jì)劃的內(nèi)容包括：本部門的工作任務(wù)；總體的工作目標(biāo)及如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)；戰(zhàn)略計(jì)劃中總目標(biāo)與年度績(jī)效目標(biāo)的關(guān)系；影響績(jī)效總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要外部因素等。實(shí)際上，戰(zhàn)略計(jì)劃提供了未來(lái)六年的支出和績(jī)效框架，起到一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃的作用。

2.在戰(zhàn)略計(jì)劃的框架之內(nèi)，制定年度績(jī)效計(jì)劃。年度績(jī)效計(jì)劃的內(nèi)容包括：年度績(jī)效目標(biāo)；年度績(jī)效指標(biāo)；測(cè)量績(jī)效的方法；未達(dá)到年度績(jī)效目標(biāo)擬采取的工作程序、技巧、技術(shù)、人力資源、信息和其他資源；賦予管理者的權(quán)限和責(zé)任。年度的績(jī)效目標(biāo)來(lái)自于戰(zhàn)略計(jì)劃的總目標(biāo)，年度計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略計(jì)劃總目標(biāo)的一部分。

3.在年度績(jī)效計(jì)劃實(shí)施之后要形成年度績(jī)效報(bào)告。在報(bào)告中要對(duì)實(shí)際取得的績(jī)效和年度績(jī)效計(jì)劃中的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行比較；如果沒有達(dá)到預(yù)定的績(jī)效目標(biāo)，要說(shuō)明沒有達(dá)到的原因等。并將最終的評(píng)價(jià)結(jié)果作為未來(lái)預(yù)算決策的一個(gè)重要因素。

從計(jì)劃、實(shí)施、測(cè)定到評(píng)估形成了一個(gè)完整的評(píng)價(jià)周期。從不同的層面和程序構(gòu)建了系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（三）建立了有效的監(jiān)督檢查制度

1.通過(guò)《政府績(jī)效和結(jié)果法案》規(guī)定了國(guó)會(huì)和行政部門在績(jī)效預(yù)算中各自的職責(zé)和作用，行政部門編制的績(jī)效預(yù)算要通過(guò)國(guó)會(huì)的審議。國(guó)會(huì)在績(jī)效預(yù)算確定過(guò)程中發(fā)揮了比較獨(dú)立和重要的作用。

2.制定了《聯(lián)邦績(jī)效檢查》對(duì)《政府績(jī)效和結(jié)果法案》實(shí)施進(jìn)行檢查。由副總統(tǒng)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，以檢查該法案的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。事實(shí)證明這項(xiàng)措施產(chǎn)生了較好效果。

三、我國(guó)財(cái)政管理目前面臨的問(wèn)題

（一）我國(guó)目前的財(cái)政支出效率比較低

這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面支出結(jié)構(gòu)不夠合理，支出結(jié)構(gòu)的確定存在很大的隨意性。在政府預(yù)算資源的分配過(guò)程中 ，主觀因素過(guò)多，盲目投資、重復(fù)投資的項(xiàng)目很多。不能夠把有限的財(cái)力使用到最需要的地方去。另一方面支出的管理水平低下。項(xiàng)目的投資效益不能夠引起足夠的重視，重投入不重產(chǎn)出，造成了投入資金和資源的浪費(fèi)，有相當(dāng)一部分的項(xiàng)目超概算、超工期和達(dá)不到預(yù)期的設(shè)計(jì)水平。

（二）我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，而且具有老齡人口規(guī)模大、比例高、增長(zhǎng)快的特點(diǎn)，未來(lái)財(cái)政支出產(chǎn)生了巨大的壓力

老齡化社會(huì)的的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是60歲以上的人口占總?cè)丝诘?0%以上或者65歲以上的人口占總?cè)丝诘?%以上。一方面我國(guó)的出生率自從計(jì)劃生育以來(lái)不斷下降，另一方面由于生活和醫(yī)療水平的提高等原因，人口的預(yù)期壽命不斷增長(zhǎng)。這些因素導(dǎo)致了我國(guó)的老年人口比重不斷增加。全國(guó)老齡辦發(fā)布的《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》指出：中國(guó)已于1999年步入老齡化社會(huì)，從2001年到2020年將處于快速老齡化階段，從2021年到2050年將處于加速老齡化階段。人口普查及人口研究中心預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，到2050年，我國(guó)60歲和65歲以上的老齡人口總數(shù)將分別達(dá)到4.5億和3.35億，占總?cè)丝诘谋戎貙⒎謩e超過(guò)30%和20%。我國(guó)的社會(huì)面臨老齡人口規(guī)模大、比例高、增長(zhǎng)快的困境。而且我國(guó)的老齡化程度高于世界平均水平。這勢(shì)必導(dǎo)致我國(guó)的社會(huì)保障支出猛增，造成財(cái)政支出的困難。這迫切要求進(jìn)一步提高財(cái)政支出的效率和預(yù)算管理水平。

財(cái)政支出效益缺乏切實(shí)有效的考核機(jī)制是造成財(cái)政資金浪費(fèi)嚴(yán)重、使用效益低下的制度根源。因此，建立一套完整有效的財(cái)政支出效益評(píng)估體系和績(jī)效預(yù)算制度是完善我國(guó)財(cái)政職能、提高財(cái)政支出管理水平、實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出科學(xué)化、規(guī)范化的迫切要求。

四、可以借鑒美國(guó)政府績(jī)效預(yù)算的幾個(gè)方面

（一）應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到政府績(jī)效預(yù)算是提高政府預(yù)算管理水平，提高政府支出效率的必然要求和趨勢(shì)

政府績(jī)效預(yù)算最早由美國(guó)提出，并得到成功地發(fā)展和實(shí)施。實(shí)際上，政府績(jī)效預(yù)算是近些年來(lái)西方發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是經(jīng)濟(jì)合作開發(fā)組織成員國(guó)在政府預(yù)算資金及項(xiàng)目管理上的一個(gè)主要發(fā)展和進(jìn)步。從此我們可以認(rèn)識(shí)到績(jī)效預(yù)算是世界預(yù)算管理和支出管理的一個(gè)總的發(fā)展趨勢(shì)。其做法應(yīng)該受到我國(guó)的重視，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行深入研究，吸收其思想精髓，用于我國(guó)的實(shí)踐。

（二）發(fā)展政府績(jī)效預(yù)算必須循序漸進(jìn)

美國(guó)的政府績(jī)效預(yù)算之所以比較成功，是與其多年的發(fā)展和循序漸進(jìn)的策略分不開的。美國(guó)在20世紀(jì)50年代就提出了政府績(jī)效預(yù)算，但是由于公共支出的效益難以量化等原因，當(dāng)時(shí)的實(shí)施不是很成功。而《政府績(jī)效和結(jié)果法案》的最終通過(guò)是以加州10年來(lái)的績(jī)效管理的成功經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的。在《政府績(jī)效和結(jié)果法案》通過(guò)之后又是逐步推開的。而且績(jī)效預(yù)算是以其完善的部門預(yù)算、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度為基礎(chǔ)的。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)的部門預(yù)算、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度起步不久，這就決定了我國(guó)的績(jī)效預(yù)算必須長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，采取務(wù)實(shí)的做法循序漸進(jìn)。

（三）重視人大的立法和監(jiān)督作用

美國(guó)的政府績(jī)效預(yù)算之所以得以成功實(shí)施，并使之成為政府日常管理的重要內(nèi)容，與國(guó)會(huì)的立法，即通過(guò)《政府績(jī)效和結(jié)果法案》是分不開的。并且由于美國(guó)國(guó)會(huì)不依附于行政部門，而是獨(dú)立于行政部門，保證了其在立法上的權(quán)威，能夠?qū)φA(yù)算形成有效的的監(jiān)督。同樣，在我國(guó)，績(jī)效預(yù)算若要想得以成功建立與實(shí)施，就要求進(jìn)一步提高人大的地位，進(jìn)一步提高人大的作用。

值得提醒的是，美國(guó)的政府預(yù)算制度的實(shí)施是與其特定的政治制度和經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)的，所以其做法不能夠生搬硬套。應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕梃b，特別是要取其思想精華為我所用，否則可能會(huì)適得其反。

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(作者單位：河南師范大學(xué)政治與管理科學(xué)學(xué)院 河南新鄉(xiāng) 453007)（責(zé)編：賈偉）