３０年國有企業(yè)改革的回顧與展望

國有企業(yè)改革，是中國經濟體制改革過程中最困難和爭議最多最大的改革。經過30年的努力，中國國有企業(yè)改革已取得實質性重大進展，盡管還有一些攻堅任務，但國企改革最困難的時期已經過去。今后國企改革總的來說是進一步深化和完善新體制，基本完成國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整任務，國有大中型企業(yè)基本實現(xiàn)公司制股份制改革，國有資本管理體制基本完善，使國有經濟在國民經濟中的主導作用更好地發(fā)揮出來，推動社會主義市場經濟健康發(fā)展。

30年中國國有企業(yè)

改革取得重大進展

從1978年底開始的國有企業(yè)改革，可以分為兩大階段，第一階段是從1978年到1992年，主要是放權讓利，探索兩權分離。第二階段是1993年起到現(xiàn)在，明確以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，不斷深化改革、完善新體制。

1978年10月，四川省寧江機床廠等6個企業(yè)進行了擴大企業(yè)自主權的試點，確定企業(yè)在增收基礎上，可以提取一些利潤留成，職工可以得到一定的獎金。允許國有企業(yè)從事國家指令性計劃之外的生產，允許出口企業(yè)保留部分外匯收入自主支配。1983年開始，向政府上繳利潤由利潤所得稅替代。1984年10月，黨的十二屆三中全會作出了關于經濟體制改革的決定，確認社會主義經濟是計劃的商品經濟。按照發(fā)展社會主義有計劃的商品經濟的要求，決定提出今后應全面推進以增強企業(yè)活力，特別是增強國有大中型企業(yè)活力為中心的，以城市為重點的經濟體制改革。國有企業(yè)改革的目標是：要使企業(yè)真正成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者，具有自我改造和自我發(fā)展能力，成為具有一定權利和義務的法人。按照這一目標，國有企業(yè)改革轉向實行“兩權分離”，即國家的所有權與企業(yè)的經營權分離。1986年12月，國務院提出，要推行多種形式的經營承包責任制，給經營者以充分的經營自主權。1987年，大中型企業(yè)普遍推行企業(yè)承包經營責任制。到1987年底，全國預算內企業(yè)的承包面達78%，大中型企業(yè)達80%。1990年，第一輪承包到期的預算內工業(yè)企業(yè)有3.3萬多戶，占承包企業(yè)總數(shù)的90%。接著又開始第二輪承包。

從擴大經營自主權到承包制的放權讓利改革，使企業(yè)開始有一定的活力。但是，承包制也有重大缺陷，承包制“一對一”談判強化了政企不分，承包制只有激勵沒有約束，所有權和經營權分離了，但所有權不能約束經營權。經營者濫用經營自主權謀取私利或小集體利益，“內部人控制 ”，短期行為，以致普遍出現(xiàn)企業(yè)承包一輪，國有資產流失一輪，富了和尚窮了廟，后果嚴重。實踐告訴我們，國有企業(yè)改革不能以承包制為方向，必須以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，實行制度創(chuàng)新。

1992年，黨的十四大確立社會主義市場經濟體制為中國經濟體制改革的目標模式。1993年11月，黨的十四屆三中全會作出了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，第一次明確提出國有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并指出現(xiàn)代企業(yè)制度的特征是：產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學。從此，中國國企改革進入制度創(chuàng)新階段。

由于承包制不能促進國有企業(yè)適應市場經濟的發(fā)展，還帶來國有資產的流失，使許多國有企業(yè)包括大中型企業(yè)陷于困境。1997年黨和政府提出幫助國有企業(yè)脫困的任務，其目標是：從1998年起，用3年左右的時間，使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，力爭到20世紀末大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。到2000年底，這一目標已基本實現(xiàn)。1997年底，國有及國有控股大中型工業(yè)企業(yè)為16874戶，其中虧損的為6599戶，占39.1%。到2000年，虧損戶減為1800戶，減少近3/4。3年國有大中型工業(yè)企業(yè)脫困，用去銀行呆壞賬準備金1500億元以上，技改貼息200億元左右，債轉股金額4050億元。在幫助國有大中型企業(yè)脫困的同時，進行了現(xiàn)代企業(yè)制度試點，逐步推行公司制股份制改革，努力使國有或國有控股企業(yè)成為適應社會主義市場經濟發(fā)展的市場主體和法人實體。

經過多年的努力，我國國有企業(yè)股份制公司制改革已取得巨大進展。首先，到2005年底，國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的國家重點企業(yè)中的2524家國有及國有控股企業(yè)，已有1331家改制為多元股東的股份制企業(yè)，改制面為52.7%。國有中小企業(yè)改制面已達80%以上，其中縣屬企業(yè)改制面最大，一些已達90%以上。其次，作為國有企業(yè)主干的中央企業(yè)，已有寶鋼集團有限責任公司等19家企業(yè)按照《公司法》轉制，開展董事會試點，共選派了66名外部董事，有14家試點企業(yè)的外部董事達到或超過了董事會成員的半數(shù)，實現(xiàn)了企業(yè)決策層與執(zhí)行層分開，改善了公司法人治理結構。再次，中央企業(yè)及所屬子企業(yè)的股份制公司制企業(yè)戶數(shù)比重，已由2002年底的30.4%提高到2006年的64.2%。最后，股權分置改革基本完成，這是這兩年改革取得的重大進展。截至2006年底，全國除國有金融機構控股的上市公司外，801家國有控股上市公司已有785家完成或啟動股改程序，占98%。在改革過程中，大量企業(yè)實行資產重組，有不少企業(yè)關閉破產，職工下崗分流，并盡可能剝離企業(yè)辦社會職能等。

多年的國有企業(yè)改革實踐告訴我們，要想把數(shù)以十萬計的國有企業(yè)每個都搞好是不可能的，大量的在一般競爭性行業(yè)從事生產經營的國有中小企業(yè)沒有優(yōu)勢，競爭力低下。針對這一情況，1997年黨的十五大報告，1999年黨的十五屆四中全會《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，提出了從戰(zhàn)略上調整國有經濟的布局和結構的任務和抓大放中小的方針，要求從整體上搞好國有經濟，發(fā)揮國有經濟的主導作用。國有經濟主要控制關系國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，包括涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產品和服務的行業(yè)、以及支柱產業(yè)和高新技術產業(yè)中的重要骨干企業(yè)。

自那以后，經過十年的努力，調整國有經濟布局和結構的任務已取得實質性進展。國有經濟和國有資本逐步向關系國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，向大企業(yè)集中，而從一般競爭性行業(yè)中逐步退出，開始改變國有企業(yè)量多面廣和過于分散的狀況。1998年，全國國有工商企業(yè)共有23.8萬戶，而到2006年，國有企業(yè)戶數(shù)減少至11.9萬戶，正好減少了一半。1997年，全國國有工商企業(yè)實現(xiàn)利潤800億元，而到2006年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤達1.2萬億元，增長了14倍。其中中央企業(yè)實現(xiàn)利潤7681.5億元，上繳稅金6822.5億元。2006年，中央企業(yè)銷售收入超過千億元的有21家，利潤超過百億元的有13家。2007年，《財富》全球500強中，中國有30家，其中內地企業(yè)22家（比上年增加了3家），這些企業(yè)全部為國有控股企業(yè)。2007年，有16家中央企業(yè)進入世界500強。

以下是1998年以來中國國有工商企業(yè)改革發(fā)展的情況簡表。

中國國有企業(yè)經過多年改革和制度創(chuàng)新，不但走出了困境，而且成為具有較高勞動生產率、較強贏利能力和競爭力的市場主體，國有經濟也不斷向能發(fā)揮自己優(yōu)勢的重要行業(yè)和領域集中，向大企業(yè)集中，并且站穩(wěn)了腳跟，成為我國社會主義市場經濟的一支骨干力量，主導著國民經濟的發(fā)展。這說明黨關于推進國有企業(yè)改革的方針是正確的。下面幾組數(shù)字充分證明，國有企業(yè)的效益和競爭力已有明顯提高。2005年，全國國有及國有控股工業(yè)企業(yè)在全國工業(yè)企業(yè)中的比重，戶數(shù)僅占11%，但銷售收入占35%，實現(xiàn)利潤占45%，上繳稅金占57%。2007年1～11月，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，國有及國有控股企業(yè)實現(xiàn)利潤9662億元，比上年同期增長29.6%，超過同期集體企業(yè)利潤的增幅（25.2%）、接近股份制企業(yè)利潤的增幅（35.1%）。2006年中國企業(yè)500強排行榜名單中，國有及國有控股企業(yè)共349戶，占69.8%；實現(xiàn)年營業(yè)收入14.9萬億元，占500強企業(yè)收入的85.2%。2006年中國制造業(yè)企業(yè)500強中，國有及國有控股企業(yè)共249家，占49.8%，實現(xiàn)營業(yè)收入5.09萬億元，占66.7%。2006年中國服務業(yè)企業(yè)500強中，國有及國有控股企業(yè)307家，占61.4%，實現(xiàn)營業(yè)收入6.59萬億元，占87.4%。

深化國企改革與

完善國資監(jiān)管體制的新任務

我們要冷靜地看到，國有企業(yè)改革仍然面臨一些改革攻堅任務，有待在2010年或2020年前完成。按照黨的十七大報告的精神，今后深化國企改革，完善新的體制，需著力從以下幾個方面努力。

繼續(xù)推進國有經濟和結構的戰(zhàn)略性調整，繼續(xù)推進國有大中型企業(yè)公司制股份制改革

當前我國國有企業(yè)數(shù)量仍然太多，達10萬個左右，主要是地方中小企業(yè)太多，他們仍然大量活動在一般競爭性領域，很難發(fā)揮國有企業(yè)的優(yōu)勢，需要繼續(xù)進行資產重組等推進國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整。中央企業(yè)資產重組任務也未完成。2003年國務院國資委成立以來，已有77家中央企業(yè)進行了41次重組，企業(yè)數(shù)已從196家減少到2007年初的157家。2007年底進一步減為151家。一般認為，國有企業(yè)在投資大，建設周期長，規(guī)模效益顯著，社會效益突出的領域有優(yōu)勢。因此，今后調整國有經濟的布局和結構，就要進一步推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，向大企業(yè)集中，加快形成一批擁有自主知識產權和國際知名品牌、國際競爭力較強的優(yōu)勢企業(yè)，而從一般競爭性行業(yè)逐步退出；把大多數(shù)國有中小企業(yè)放開搞活；到2008年，長期積累的一批資不抵債、扭虧無望的國有企業(yè)政策性關閉破產任務基本完成；到2010年，國務院國資委履行出資人職責的企業(yè)調整和重組至80到100戶。

有人認為，國有中央企業(yè)將來要減少至100家，太少了，甚至認為會影響公有制的主體地位。這是不必要的擔憂。2006年，中央企業(yè)雖然只有157戶，但擁有下屬企業(yè)共達16 373戶，銷售收入達82 939.7億元，利潤總額7 681.5億元，上交稅金6 822.5億元，增加值24 637.7億元，占全國GDP的近12%。特別是，中央企業(yè)控制著關系國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，在國民經濟中起舉足輕重的作用。這里說的一是指中央企業(yè)，不包括地方企業(yè)；二是指工商企業(yè)，沒有包括金融企業(yè)。如果加上國有地方企業(yè)和國有金融企業(yè)，國有經濟在全國GDP的比重將占30%左右，國有經濟繼續(xù)發(fā)揮著主導作用。如果再加上其他公有制經濟，加上國有自然資源資產、非經營性資產等，公有資產占優(yōu)勢是沒有問題的，公有制的主體地位并沒有因為深化國企改革而受到影響。

另一方面，要繼續(xù)推進國有大中型企業(yè)的公司制股份制改革。在這方面，中央企業(yè)的任務特別緊迫。中央企業(yè)是中國國有企業(yè)的主干，只有19家進行了公司制改革，成立了國有獨資公司，成立了董事會，總共只有6家企業(yè)進行了股份制改革，實現(xiàn)了股權多元化，絕大部分企業(yè)還有待進行公司制股份制改革。中外資料表明，股權多元化公司比國有獨資企業(yè)績效好得多，有人計算過，2004年，中國國有獨資公司銷售利潤率為6.12%，而其他有限責任公司銷售率為6.67%，股份有限公司銷售利潤率為9.38%。所以，今后應重點推進中央企業(yè)公司制股份制改革，積極引入戰(zhàn)略投資者或者整體上市，在此基礎上改善法人治理結構，提高競爭力。

深化壟斷行業(yè)改革

壟斷行業(yè)是中國國有經濟最集中和控制力最強的領域。壟斷行業(yè)中的主要大型骨干企業(yè)，幾乎都是國有企業(yè)、都是中央企業(yè)。隨著改革的深化，壟斷行業(yè)改革已成為今后國有企業(yè)改革的重點。

深化壟斷行業(yè)改革，重點是實行政企分開、政資分開，引入競爭機制，包括引入戰(zhàn)略投資者或新的廠商（市場主體），同時加強監(jiān)管，以提高資源配置效率，并有效保護消費者利益。

進入新世紀以后，我國壟斷行業(yè)改革逐步開展，但發(fā)展不平衡，總的說攻堅任務尚未完成。今后，需要根據各個壟斷行業(yè)改革進程，分類推進或深化改革。一類是已經實行政企分開、政資分開和進行初步分拆、引入競爭機制的電力、電信、民航、石油等行業(yè)，要完善改革措施，深化改革。一是放開市場準入，引進新的廠商參與市場競爭。特別是非自然壟斷性業(yè)務，應開放市場，允許國內民間資本和外資進入競爭，以提高效率。如電力部門應實行廠網分開、發(fā)電廠競價上網，電信運營商開展競爭，允許民營資本投資經營航空公司（目前已有7家民營航空公司領取運營牌照），放開成品油市場等。即使是自然壟斷性業(yè)務，有的也可以通過特許經營權公開拍賣（如自來水生產和供應、污水處理等），使其具有一定的競爭性并增進效率。2006年，醞釀了8年之久的郵政改革開始啟動，已初步實現(xiàn)政企分開和政資分開，這項改革仍需不斷完善。另一類是尚未進行實體性體制改革的鐵道、某些城市的公用事業(yè)等，則要積極推進政企分開、政資分開、政事分開改革。鐵路投融資體制改革已開始進行，鐵路建設、運輸、運輸設備制造和多元經營等領域已向國內非公有資本開放。但整個鐵路行業(yè)的政企、政資分開尚待進行。黨的十七大報告在談到加快行政管理體制改革時，提出要探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門制。如果鐵道部政企、政資不分開，統(tǒng)一的交通運輸部就很難建立起來。

壟斷行業(yè)引入競爭機制必須和政府加強監(jiān)管與社會監(jiān)督相結合，既要加強對安全、環(huán)保、普遍服務等監(jiān)管，也要加強對價格的監(jiān)管，包括實行價格聽證制度等，以維護公眾的正當權益。

目前公眾對不少壟斷行業(yè)職工收入畸高、為維護自身既得利益構筑較高的進入壁壘、收費高服務差效率低等問題意見頗大，說明壟斷行業(yè)改革是一場真正的攻堅戰(zhàn)。相信在黨和政府推動下，隨著市場機制的引進和逐步完善監(jiān)管體系，我國壟斷行業(yè)改革將穩(wěn)步推進。

完善國有資產管理體制

我國有龐大的國有資產。隨著國有經濟的發(fā)展，國有資產逐步增加。情況如下表：

2002年黨的十六大明確改革國有資產管理體制的方針以來，我國國有資產管理體制改革已取得顯著成效。首先是組建機構，繼國務院國資委于2003年成立后，到2004年6月，全國31個省（區(qū)、市）和新疆生產建設兵團國資委全部成立，目前地（市）級國有資產監(jiān)管機構組建工作基本完成。與此同時，制定了《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》和與此相配套的規(guī)章。經歷14年艱難起草的《國有資產法》也已開始于2007年12月列入全國人大常委會議程。其次，強化出資人監(jiān)管，抓財務監(jiān)督和風險控制，開展了國有獨資公司建立董事會試點工作，公開招聘中央企業(yè)高級經營管理者（頭六批81人），核定中央企業(yè)主業(yè)以提高企業(yè)核心競爭力等。再次，推進國有大中型企業(yè)公司制股份制改革，完善公司法人治理結構，2003年以來，共有33家中央企業(yè)在境內外公開發(fā)行股票并上市。與此同時，規(guī)范國有企業(yè)改制和產權轉讓，國有產權交易普遍進入產權交易市場公開操作，避免了國有資產的大量流失。實踐表明，十六大以來國有資產管理體制改革，有效地推進了國有企業(yè)改革的深化和國有經濟的迅速發(fā)展與主導作用的發(fā)揮。

今后，要堅持政企分開、政資分開，進一步完善國有資產管理體制。國資委主要履行出資人職責，盡可能減少不屬于出資人該做的工作，維護企業(yè)作為市場主體依法享有的各項權利，堅持所有權與經營權分離，充分尊重企業(yè)的經營自主權和法人財產權。要促進企業(yè)體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，完善公司法人治理結構，鼓勵和支持發(fā)展一批有國際競爭力的大企業(yè)集團。要探索國有資本有效的經營形式，提高資本的營運效率。要盡快制定和明確對國有自然資源資產、金融資產、非經營性資產的監(jiān)管制度。

最近，經國務院批準，財政部于2007年年底會同國資委發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》，規(guī)定中央企業(yè)應上交利潤的比例，區(qū)別不同行業(yè)，分三類執(zhí)行。第一類為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源性特征的企業(yè)，上交比例為10%；第二類為鋼鐵、運輸、電子、貿易、施工等一般競爭性企業(yè)，上交比例為5%；第三類為軍工企業(yè)，轉制科研院所企業(yè)，上交比例3年后再定。這表明，國有資本經營預算制度建設已開始啟動。

完善國有資產管理體制還有大量工作要做，還需加把勁，即使這樣，估計也要到2020年才能基本完成。

(責任編輯：郝幸田)