城市土地市場供需機制研究綜述

摘要：我國土地市場發展已有20年的經驗，土地出讓采用了協議、招標、拍賣和掛牌等市場或準市場的方式。隨著土地市場的建立和逐步成形，政府對土地市場的計劃調控越來越少，更多的是遵循市場基本規律，僅對市場不完善之處作以調節。土地具有商品的屬性，但是因為它對國民經濟的重要影響，土地市場行為不可能以普通商品的的市場供需規律加以詮釋，因此學者們對此進行了較為深入的研究，從不同層次、不同角度，運用不同方法對城市土地市場供需進行了闡述。

關鍵詞：土地市場；土地供應；供需均衡

中圖分類號：F293．2 文獻標識碼：B

我國土地市場經歷了漫長的發展歷程。在改革開放之前，我國長期實行的是計劃經濟模式，與此相應的土地使用制度是計劃分配、行政劃撥的無償、無限期、無流動的模式，土地不允許出讓、轉讓、土地沒有價格，更談不上土地市場配置和市場建設。隨著改革開放進展，從1982年開始，在北京、上海、撫順、成都等城市，相繼開展了土地商品屬性的探索，開始對工業、商業等用地收取土地使用費；1987年11月，國務院批準確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用制度改革試點。1987年9月，深圳市規劃國土局以協議方式第一次向企業出讓了國有土地使用權拉開了土地出讓的序幕，11月25日，深圳市規劃國土局以公開招標形式出讓了一宗國有土地使用權。1990年我國第一部明確國有土地有償使用的法規《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》出臺，明確了土地使用權可以采用協議、招標、拍賣三種方式。1992年以來，我國的土地市場進入了市場制度的建設階段（岳小武，2004）^[1]。

回顧這段歷程，不難發現，我國的土地市場在一定程度上實踐的步伐超前于理論，即在土地市場沒有完全成形之前，市場機制已經開始發揮作用。筆者將以市場供需機制運行的過程來綜述學者們的觀點。

一、市場供給角度研究市場供需機制

（一）出讓方式與市場供需

我國土地市場發展過程中出現的土地出讓方式主要有劃撥、協議、招標、拍賣和掛牌出讓。由于劃撥是用于公共

基礎設施的建設，用地具有專用性，受讓主體大多存在特殊性，所以將劃撥用地納入公開市場范圍進行討論的學者較少。在土地市場運作中，出讓方式不同，市場遵循的供需機制也是不一樣的。嚴金海（2006）認為，土地的協議出讓政府壟斷了土地供給，但因為交易時只存在一個需求者，因而可看作是一種雙邊壟斷市場，協議地價的高低取決于雙方的動機和討價還價的能力。與協議出讓方式相比，實施土地以“招拍掛”方式出讓，引入市場競爭機制，通過需求者的“貨幣投票”，以市場競爭的方式確定地價，體現了市場經濟等價交換和公正、公開、公平的交易基本準則

^[2]。楊慶媛（2001）在她的博士論文中也提出了相似的觀點。她認為協議地價不是由土地市場供需狀況和土地預期純收益決定的，而是取決于供需雙方的動機。由于出讓地塊技術指標由政府決定，所以需求者和供給者之間不存在競爭。但是與嚴金海不同的是，她認為競爭在需求或受讓方之間是存在的。對于公開出讓的部分她的觀點相比來看也更加細化：招標地價引進了市場機制，使招標者有擇優選擇的機會，也使投標者能各展其能。但是投標并非一定價高者得，社會公共目標或政府意圖也起著非常重要的作用。而且拍賣和招標在滿足需求的方式上存在較大差異，拍賣更具有競爭性，拍賣是市場競爭機制的產物，價格完全由土地最佳預期收益所決定^[3]。肖宇寧（2006）著重從供給方面進行闡述，他認為由于土地一級市場增量土地供給方式具有多樣性、存量土地供應存在分散性，造成了城市土地市場運作不規范現象，由此也影響到土地市場供需機制的運作^[4]。對征地過程中出現的諸多問題，高山平（2005）提出了在農用地入市過程中，對新征用土地的市場應該實行“供需對接”的觀點，即在保障農民的流轉權得到保障的前提下，讓農戶與土地需求者面對面商談土地轉讓價格等問題，進而完成土地的轉讓^[5]。

（二）出讓范圍與市場供需

在新農村問題引起全社會廣泛關注前，人們普遍把土地市場出讓客體界定為城市經營性用地。喬榮鋒和高進云等（2005）認為城市里出讓土地供應的來源主要是城市土地的存量和儲備量。他們設計了一個只牽涉土地存量和儲備量的供地模型，認為在平衡的供地模型下，隨著供地時期的推移，城市土地存量和儲備量受初期土地存量和儲備量的影響而發生的變動幅度越來越小，同時土地供給量將主要由征地水平決定；反之，初期變量引起的波動越來越大，從而會影響供需平衡^[6]。對城市里供地的范圍叢屹（1999）也進行了研究，他認為城市存量土地并沒能進入市場流通，造成了城市土地市場需求只能靠大量征用城市周圍農村土地（耕地）來滿足的現狀，一定程度上導致了城市土地供需不平衡，促使城市地價的攀升^[7]。隨著人們對新農村的廣泛關注，對農村集體非農建設用地是否可以進入市場也展開了激烈的爭論。現有贊成集體非農建設用地進入城市土地市場的觀點主要集中于以下幾方面：袁弘（2003）在碩士論文中通過調查取證，發現我國集體非農建設用地已經存在大量有償流轉，但是由于自發性的交易本身缺乏市場的充分指導，供給和需求都是在小范圍內進行，因此市場供需機制尚未發揮作用^[8]。對相同研究對象，相比之下，張安錄和毛泓（2006）更側重于供需理論的分析。他們通過農地的城市流轉對土地一級市場均衡造成影響的分析，指出假如政府在一段時間內實行嚴格的農地城市流轉凍結之后，農地的數量和質量完全可以滿足未來相當長時間內糧食安全目標的要求。在有合法農地城市流轉的情況下，一旦農地的所有權發生了變更，成為城鎮國有土地，并進入一級土地市場，運作方式會從原先的非市場性運作轉變為主要依靠市場法則，在這種情況下，市場形成的價格必然低于無農地城市流轉和非法土地交易的一級土地市場均衡價格^[9]。

（三）出讓量與供需機制

研究土地出讓量與供需關系的學者，大多把供給量與供需平衡之間存在密切聯系作為了理論基礎。蔣如高（1998）^[10]、吳斌（2004）^[11]認為我國大多數城市土地供應基本上采用“以需定供，總量不限”的方式。由于城市土地利用的規劃的滯后，加上地方政府片面強調“以地生財”、“筑巢引鳳”，城市的土地供應往往缺乏時段性和空間性，土地供應總量上也基本沒有嚴格的限制。城市土地的過量供應造成土地供求市場的不平衡，使得土地的價格一直停留在較低水平，不能真正體現其價值。陳元剛和羅永剛（2006）認為由于政府壟斷和調控力度不夠，造成城市用地規模過度膨脹，局部供地過量^[12]。喬榮鋒和高進云（2005）也提出同樣的觀點，他們認為土地供給一定時期內存在供地漸進線，而需求上升很快，必須通過調控增加政府的土地交易收益。調控的重點在于防止城市土地供給過多，導致城市規模虛漲，土地利用效益低下，又要防止土地供給量過小，阻礙城市的健康發展^[6]。

二、從市場需求角度研究市場供需機制

（一）從工業及零售產業發展角度研究供需機制

從這兩個行業的發展角度研究市場供需機制的研究文獻較少。謝忠鏢和鄒發英（2005）提出促使零售業用地的市場供需平衡得以實現的途徑是“以需定供”。他們指出市場供需平衡包括總量平衡和結構平衡兩個方面。因為影響總量平衡的因素很多，所以零售商業物業市場中的供給和需求總是從一個均衡點到另一個均衡點；土地結構均衡是通過供給結構和需求結構的平衡來實現的。他們根據因素和均衡之間的關系建立模型，用指標具體說明結構均衡的狀態，提出了控制市場供給的途徑^[13]。我國工業用地配置受政策影響較大，對工業用地進入土地公開出讓市場以及市場運轉機制，很多學者進行了討論。倪晉仁等（2004）認為對工業用地來說集聚程度是影響市場需求的重要因素。他以深圳市蛇口工業園區作為研究對象，用1995年地價等值線說明地價高低的空間分布特點。他認為蛇口工業區由于相關產業聚集，所以相對減少了外部費用，形成規模經濟，因此使得企業積聚可以促使地價上升。由此得出，企業的積聚程度影響著工業園區土地的需求，這種供需運行機制不同于一般的土地市場^[14]。與倪晉仁不同，王新、葉艷妹（2006）研究的側重點是工業用地的出讓方式。他們認為工業用地的協議出讓相比市場化出讓有很多的弊端，主要表現為工業用地地價偏低，國有土地資產流失嚴重；引發大量圈占土地的行為，土地利用低效；干擾了正常的土地市場秩序。由于信息不公開，容易造成暗箱操作，土地市場供需無法達到平衡^[15]。對工業用地進行協議出讓的論文較多，而且觀點大多相近，這里不再做贅述。

（二）從房地產業角度研究市場供需機制

1.土地供應與房地產市場發展。土地供應方式對房地產市場影響研究的成果大多都肯定了招拍掛出讓方式在促進產業發展方面的積極作用。例如劉紅瑛和吳淑蓮（2006）認為土地市場供應的壟斷性是由于房地產市場的外部性、易受經濟波動影響、信息不對稱以及土地產權不明決定的。因此要調整房地產市場，必然要對土地需求量進行分析測定，先期做出土地供應計劃。此外，房地產用地供應必須走市場化道路，以避免土地市場持續混亂，不平等交易甚至尋租行為^[16]。張曉姣（2005）認為土地采用招拍掛方式對房地產市場發展有正面影響，主要體現在：(1)降低房地產給社會帶來的金融風險和給消費者帶來的產品風險。(2)國家對房地產市場的政策性調節將更加有效，在政策性調節的基礎上市場化調節將發揮更大作用。(3)促使房地產市場開發進入品牌化、專業化、市場化發展的階段。(4)帶動房地產行業的綜合服務水平上升^[17]。也有學者研究土地供應對房地產市場的影響途徑。例如宮玉泉（2005）認為土地供應對房地產市場的影響主要通過兩種途徑：一是供應土地的用途；二是供應土地的區位。供應土地對應的房地產產品結構先對不同類別的房地產供需平衡產生影響，而后對房地產價格產生影響。供應土地的區位分布則先影響房地產市場的統計價格，后影響房地產供應的產品結構^[18]。

2.土地供應與房地產價格。從成本角度上來講，地價是房價的一部分，但是土地和房地產分別受到市場供需的影響，房價和地價關系探討的主要支撐理論有：成本決定論、需求決定論和地價、房價交互循環理論。有些研究土地供應和房地產價格的學者也是從這些角度進行考慮的。例如曲波（2005）從成本決定論方面進行研究。他在論述房價和地價的關系時指出，由于土地的稀缺性，地價的上漲是必然趨勢，這與出讓方式的選擇無關，而且從近期土地市場供給的過程來看，土地供給量是影響地價非常重要的因素，現行的土地出讓政策沒有改變總體的供求形勢^[19]。嚴金海（2006）從房地產的縱向發展角度來進行闡述土地供應和房地產價格之間的關系，他認為在短期內，房地產供給缺乏彈性甚至無彈性，房地產價格主要由需求決定；從長期來看，房地產的供給受到包括土地成本、建安成本、稅費等在內的生產成本的影響。因此長期上漲的地價將推動房價的走高^[2]。由于在具體的市場出讓過程中，市場發展尚未完善，供需機制未得到充分的運用，因此很多學者從多種角度對土地供應與房地產價格的產生之間的關系進行了研究。孫禧才（2005）指出公開、公正、公平的土地市場環境才能使土地價值最大化。在現實的市場招拍掛過程中，開發商是自己報名，自己舉牌，政府沒有采取任何強制措施。因此拿到土地使用權的開發商是自己為自己開發房地產設定了土地成本^[20]。劉曉英（2005）則認為土地供應的總量控制和結構調整可有效調控房地產商品的供應量和供應速度，進而起到調控房價的作用。而且土地的供應方式對房價的影響在不同的階段是不同的：在土地有償出讓開始，房地產的價格會較過去有所上漲；在土地供應實行協議、招標、拍賣的有償出讓和無償劃撥的“雙軌制”供應模式，土地價格的多種形成機制并存，房地產價格增長將趨于平穩^[21]。張惜偉、朱道林（2005）等在以北京為例分析出讓政策對房地產市場影響的過程中，提出土地出讓政策的改革使地價回歸正常。但是在房地產市場供不應求的情況下，土地出讓政策的改革為開發商提供了炒作的契機，并使房價在這種炒作下大幅攀升^[22]。

三、研究市場供需機制本身及其影響

（一）從宏觀市場運行角度研究市場供需機制

從整體角度論述我國城市土地市場供需機制的觀點主要有：楊鋼橋（1998）認為我國城市的用地緊張，在城市土地大量閑置、商品房空置率較高的同時，普通商品住宅卻供不應求。他分析了市場供需失衡的原因，認為主要有地方政府和企業都缺乏有效的約束機制，以及居民對住房的有效需求不足三個方面，并在文章最后提出科學地編制城市規劃、供地計劃，進行土地管理制度改革，加強土地收益管理、房地產信貸資金管理，健全土地稅制和提高居民購房能力等八條土地調控的對策建議^[23]。楊慶媛與楊鋼橋的觀點相似，但論述的方法有所不同。楊慶媛（2001）用實例說明一級市場出現了嚴重的供過于求，主要表現是城鎮土地市場賦閑和粗放利用^[24]。黃京鴻，刁承泰（2003）在論文中采用重慶市的實例進行了分析，雖然重慶市城市土地的供給彈性較大，但是由于開發困難，所以耕地成為了城市建設用地的重要供給來源；用地需求主要來自城市經濟發展，新增城市人口用地，人均用地水平的提高，城市建設用地存在供需缺口^[25]。傅玲（2005）的觀點與此相似，不過她將用地需求總結為城市化的發展和城市經濟的發展，而且認為這兩個因素之間存在循環互動關系，因此增加了土地需求量^[26]。

（二）從微觀角度研究市場供需機制

也有很多學者研究的重點是土地市場的局部特征和土地市場供需之間的關系，例如周素紅和周冰艷（2002）運用經濟學中的“蛛網模型”解釋土地區位與市場供需之間的關系。她們認為城市不同區位的土地，市場機制作用的效果不同，對于能夠成收斂式蛛網的區位，即使土地市場價格偏離均衡價格，也會在市場作用下達到市場均衡，而且市場較為穩定。而在構成發散式蛛網的區位，市場價格的波動性較大，必須通過政府干預，才能使市場達到均衡狀態^[27]。吳蕓（2001）認為土地利用強度的增加與供求之間也存在一定的關系。在一定區域內，人們對土地的需求量無限與土地總量有限之間存在矛盾，這種供求矛盾將促使人類注重高效集約利用土地^[28]。李華忠、劉軼等（1995）從企業角度得出供需不平衡導致地價高低空間分布上的不均勻最終影響企業的區位選擇。他們認為城市土地的需求強度是由市中心向郊區逐漸降低的，由此形成了與之相對的高、低地價區位模式。城市中不同企業在競爭中選擇各自的地價區位平衡點，具有同一土地利用性質的各企業的平衡區位相互結合，構成了城市土地利用類型的區位配置模式^[29]。倪晉仁等（2004）則立足于工業用地闡述了集聚程度對土地市場需求的影響^[14]。

（三）研究市場供需機制與城市社會經濟發展之間的關系

研究土地市場供需與社會經濟之間的文獻較多，有的著重于闡述城鎮發展的同時土地市場供需平衡實現的方式和途徑，如蔣勇、嚴志強等（2005）根據廣西的實際情況，通過對廣西人口、耕地需求量以及建設用地需求量的預測，得出“隨著經濟的發展，城市化步伐的加快，建設用地將出現供需失衡的現象”的結論^[30]。孫佑海（1999）也持相同的觀點，他認為我國耕地保有量和現有耕地的質量面臨嚴峻的問題，而與此同時現代化建設進程對土地的需求越來越大，因此將來人民生活和社會的經濟建設難以為繼。在分析了產生這種現象的原因后，他通過1999年頒布的《土地管理法》提出了解決的途徑^[31]。唐子來、寇永霞（2000）通過對珠海經濟發展過程中城市用地變化的分析，指出珠海經濟的發展改變了城市發展的格局，促使工業用地發生空間結構重組，除此之外還增強了市區發展帶的生活、商業、辦公以及旅游功能^[32]。由于我國的土地市場建立時間不長，土地的公開出讓過程中不規范的市場行為對經濟發展也有一定的負面影響。張中新（2004）認為地方政府為大搞城市建設籌資，一些企業用相對較低的成本獲得土地，又以土地抵押貸款，造成我國固定資產投資一度過旺；土地市場秩序混亂，土地權利尋租和灰色交易普遍存在，造成土地市場供應的自發性、盲目性和投機性。作為調節經濟的杠桿，土地的作用就被大大的削弱了^[33]。

四、研究結論與不足之處

綜上所述，學者們對土地市場供需機制的相關研究投入了相當多的精力，研究涉及到土地供需的很多方面，并取得了一定的進展。理論研究方面主要的成就體現在：（1）將市場供需平衡的經濟學理論應用于土地市場；（2）利用現有的數量模型模擬土地市場供給和需求的總量和結構均衡；（3）開始了對不同用途用地需求量預測的探索；（4）將定量研究的方法引入土地供需研究，加強了土地市場細化因素對土地市場均衡影響的關注。在研究方法上也體現出多樣化的特點，經濟計量學和GIS技術在研究過程中得到普遍應用，增強了研究的科學性和可操作性。但是現有的研究成果還隱含一定的問題，在現在土地市場不完善、土地市場均衡無法按照市場供需均衡規則進行運作的情況下，如何科學有效地調節土地市場的供給量、供應結構和供應進度，以達到有效配置土地資源，集約利用土地，使土地增值收益最大化的目的是研究中相對欠缺的方面。另外，學者們對土地市場供需的量和結構均衡模型的設定也僅停留在理論層面，在實際中還沒有得到運用，減弱了其理論研究的可操作性。

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（責任編輯：孫桂珍）