發展政策性農業保險是現階段農業保險發展之路

摘要：我國農業保險業經歷了20多年的曲折發展歷程，得出的結論是農業保險不能實行商業化運作，而開展政策性農業保險才是現階段農業保險發展可行之路。要推進政策性農業保險制度建立，必須深化對發展政策性農業保險必要性的認識；必須加強政策性農業保險的法律規章建設；必須加大對政策性農業保險的政策扶持力度；必須建立和健全農業保險發展體系。

關鍵詞：政策性農業保險；農業保險；農業

中圖分類號：17323.89 文獻標識碼：A

農業是一個弱質產業，它在承擔市場風險的同時還要承擔自然災害風險。我國是世界上農業自然災害頻發、受災損失最為嚴重的國家之一，現仍存在著“多年致富，一災致貧”的現象。“十年致富奔小康，一場大水全沖光”、“農民三年致富，抵不上一次事故”，這就是個體小農面對自然災害時的無助、無奈的真實寫照。要避免這類現象的發生，很重要的途經就是建立健全農業保險制度，構建農業保險體系，充分發揮農業保險對農業生產和農村經濟的“穩定器”和“助推器”作用。農業保險是現代市場經濟國家扶持農業發展的通行做法。我國農業和農村經濟的發展，迫切需要農業保險的支持和保護。然而，我國的農業保險的發展特別是政策性農業保險的發展存在著與國民經濟發展嚴重的不適應、不協調，政策性農業保險的法規和機制始終沒有建立起來，農業保險成了農業增產、農民增收路上一道邁不過去的坎。現在，我國農業和農村經濟的發展，已經到了農業保險問題急需解決的時候了。積極研究支持政策，探索建立適合我國國情的農業保險模式，盡快建立政策性農業保險制度，構建完善的農業保險體系…，保障和促進我國農業和農村經濟又快又好地發展，正是當前解決“三農”問題、建設新農村、構建社會主義和諧社會的奮斗方向和重要內容。

一、我國農業保險業發展過程

我國農業保險從1982年開辦以來，經歷了20多年的曲折發展過程。

(一)開啟與波動發展階段

1982年開始由民政部門、農業部門、保險公司等陸續開辦農業保險業務，業務發展呈快速上升趨勢，1992年達到頂峰，當年農業保險保費收入8.6億元，占全國保費總收入的2.16％，農業保險深度為0.14％，保險密度為0.96元；同時，賠付率也大幅上升，高達119％，完全是虧本經營。隨著政府支持性措施減弱，特別是中國人民保險公司開始向商業性保險公司轉變后，農業保險業務逐步萎縮。2000年農業保險保費收入下降到3.87億元，2002年農業保險規模跌到20年來的最低谷，當年的農業保險保費收入僅3億元，占全國保險業總保費的0.14％，農業保險深度僅為0.02％，農業保險密度僅為0.38元，全國2.3億農戶，戶均保費不足2元。據統計，1982－2002年期間，農業保險的平均賠付率高達88％，遠高于農業保險經營盈虧平衡點79％的賠付率，導致農業保險業務長期虧損，各家保險公司相繼取消了農業保險的經營。只有中國人民保險公司上海分公司、新疆生產建設兵團財產保險公司仍有經營，但品種很少、規模很小。可以說，我國用了21年的時間，得出了與國際農業保險同行相同的結論：農業保險不能實行商業化動作。

(二)改革與升溫發展階段

隨著近年來“三農”問題的不斷升溫，農業保險對“三農”的“保護傘”作用日益突出，政策性農業保險受到了政府和社會的關注。2003年10月21日，中共中央《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了“探索建立政策性農業保險制度”。2004年中央1號文件又提出了“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”。2005年中央1號文件還強調“擴大農業政策性保險的試點范圍，鼓勵商業性保險機構開展農業保險業務”。2004年中國保監會在上海、黑龍江、吉林等9個省區市啟動了農業政策性保險試點工作；2005年按照中央1號文件精神要求，政府有關部門加大了農業政策性保險試點工作的力度。2006年中央1號文件再次強調“穩步推進農業政策性試點工作，加快發展多種形式、多種渠道的農業保險”。黨和國家對農業保險的發展引起高度關注，國家行政管理部門會同農業部、財政部、稅務總局等組成農業保險試點工作小組，依托試點載體，研究探索農業保險的政策支持，進展令人欣慰。可以說，中國農業保險業發展的春天來到了。

二、我國農業保險商業性運營的困難分析

農業和保險業是我國兩個典型的弱勢產業，而它們兩個結合的農業保險則是弱弱結合的更弱勢產業，具有風險大、成本高、盈利低的規律特點。農業保險的對象是具有自然屬性和社會屬性的有生命的動植物，從理論上講，不具有“理想的可保風險條件”，對這種“不可保風險”進行的保險，自然存在高風險、高費用、高成本、預期利益有限的特點，違反了保險業的“危險分散、大數法則”的原理，決定了農業保險從整體上不具有盈利性，其保險產品難以商品化。因此，農業保險是保險業中的特殊部分，商業性運營是行不通的。我國農業保險商業性運營已經進入了“供給不足、需求乏力”的困境。其原因可以概括為“四個矛盾”

(一)農業保險的外部性與商業運營的趨利性之間的矛盾

農業保險的準公共產品屬性，決定了農業保險具有較強的外部性，單一依靠市場機制的配置會造成市場的失靈，要求政府履行其宏觀調控和公共管理的職責。農業保險的商業化運作，趨利性的目標追求，偏低的邊際收益，會導致農業保險經營者以經濟利益的回報程度來選擇保險險種，從而降低農業險種的投入和經營強度，因為農業保險經營者不會主動為政府或社會承擔外部性造成的經濟損失。矛盾的結果，必然是農業保險業發展、特別是外部性突出的農業險種發展的萎縮，乃至消失，農業保險供給不足。

(二)農業保險的低補償性與農業產業的高風險性之間的矛盾

農業產業是受自然災害影響最為嚴重的產業，由于產業的弱質性和農業生產經營設施條件的缺乏，自然災害對我國農業產業發展造成的損失非常大，并且有逐步加重的趨勢，農業保險的賠付率居高不下。但作為農業產業發展的“保護傘”的農業保險業，由于受自身收益和險種管理等因素的影響，對農業災害的補償水平卻很低，遠遠低于實際損失的價值。據測算，1998－2000年需要補償的農業損失平均每年為168億元，而通過農業保險平均年補償為4.5億元，僅占0.27％。

(三)農業保險的高成本與農戶家庭的低收入之間的矛盾

農業保險以大數定律為基礎，投保多則保費低、保障足。農業產業的高風險性，空間的分散性、時間的季節性、定損的復雜性，造成了農業保險的高成本性，農業保險需要比一般城鎮保險付出較多的人力、物力和財力，這就決定了農業保險實現正常運營必須要有高費率保障，一些地區農作物保險的費率高達10％。然而，由于我農業基礎設施薄弱、農業生產效率和效益不高、農民收入水平低下，對農業保險的支付能力有限，從而導致農業保險的有效需求嚴重缺乏。

(四)農業保險的道德風險與法律制度之間的矛盾

受農業經營者自身屬性、小農意識和低文化素質的影響，加上法律制度的缺失，導致農業保險中道德風險比較嚴重，監督控制成本難以降低。農業保險作為發展和保護農業的一種制度，對相關法律又有相當的依賴性，而我國現行的保險法對農業保險的規定非常籠統。由于有關農業保險的法律制度的缺乏，導致道德風險給農業保險機構造成很大損失，更使得農業保險經營者賠付率居高不下，這是造成農業保險陷入困境的最根本的制度原因。

三、開展政策性農業保險是現階段農業保險發展的可行之策

(一)農業保險的特殊性決定了農業保險是政策性保險

農業保險具有鮮明的兩個特點即高賠付率和高保費率。高賠付率和高保費率這兩個特點從根本上決定了現階段我國農業保險只能是政策性保險，而不能是商業性保險。首先，農業生產面臨著自然災害和市場雙重高風險，這一高風險特點，導致農業保險自身難以產生經濟效益。據統計，從1982年至1996年的14年中，江蘇省農業保險經營的累計賠付率達103.2％，加上20％的費用率，實際虧損率23.2％，這與一般商業保險的經營目的嚴重背離，從而使商業保險公司不愿涉足農業保險領域。其次，農業保險的保費率相對農業收入來說是偏高的，按農業受災率制定的農業保險費率一般占農產品產值的8％－12％，甚至更高。農民雖有保險的強烈要求，卻沒有承擔高額保險費的能力，從而導致農業保險的承擔密度很低，農業保險公司難以形成起碼的規模效益。最后，農業保險的高賠付率又使保險基金自身不能積累，因此單純依靠農民保費收入的農業商業性保險業務是難以維持的。很顯然，農業保險不可能成為純粹的商業險種，只能是政策性保險。

(二)建立政策性農業保險制度已是世界各國通行的農業保護措施之一

目前，世界上有40多個國家建立了較為健全的農業保險制度。其中，既有美國、加拿大、日本、法國等發達國家，也有菲律賓、印度、智利、毛里求斯等發展中國家。各國根據自身國情不同，采取了不同的發展模式和政策。如政府主辦、商業保險公司經營的發展模式，政府主辦、政府成立公司經營的發展模式，政府補貼、社會組織經營的發展模式，政府和金融機構主辦、政府控股公司的發展模式，政府提供政策支持、自愿互助合作經營的發展模式，等等。但是，不管采取那種模式，都有一個共同特征，那就是針對農業風險的相對集中性、風險損失的相對嚴重性、風險承擔者的分散性以及農業保險的“準公共物品”性，為彌補市場機制配置資源的缺陷，通過立法來強化政策支持，提高政府干預和管理農業保險的能力。幾乎所有國家的農業保險制度多建立在國家財政補貼的基礎上，實行低費率和高補貼的政策，是典型的財政補貼型農業保險制度。例如，美國政府從1995年開始，為開辦農業保險的19個公司提供相當于其農業保險費31％的補貼；日本政府補貼農民水稻保費的50％－60％，補貼麥類保費的50％－70％，若遇特大災害，政府承擔80％－100％的保險賠款。

(三)實踐證明開展政策性農業保險成效明顯

我國北京、上海等少數經濟發達地區，農業政策性方面的保險業務開展得比較好，并取得明顯成效。如上海農民在養殖業及蔬菜、水稻等種植業方面投保，可獲得政府25％－45％的保險費補貼。在2002年的3次臺風暴雨災害中，受災的上海投保農民都及時獲得了賠款，有效地化解了農業風險，確保了種植業和養殖業收益。2004年北京市房山區開展紅小豆的政策性農業保險，區政府拿出100萬元補助支持5萬多畝的農業保險，結果紅小豆豐收，產品全部出口日本供不應求，創匯800萬美元。

四、推進建立政策性農業保險制度的對策

(一)深化對發展政策性農業保險必要性認識

一是要把建立和發展政策性農業保險工作列入各級政府工作的重要議事日程，要從構建社會主義和諧社會、建設現代農業、發展農村經濟、增加農民收入、確保農村穩定大局的高度，認識政策性農業保險業務的必要性、重要性和緊迫性。二是要把發展政策性農業保險業務納入我國農業中長期發展規劃，加強領導，狠抓落實，實施優惠的稅收、立法及資金補貼等政策，真正充分發揮政策性農業保險業務在農村經濟中的經濟補償、資金融通和社會管理的職能作用。三是要加強對農業保險工作的宣傳教育，采取新聞媒體宣傳報道、保險機構開展宣傳咨詢活動等多種形式，使廣大農民群眾充分認識農業保險對發展農業生產、繁榮農村經濟、保障農民增收、穩定農民生活的重要作用，消除將農業保險視為“亂收費”、“增加農民負擔”的錯誤看法，引導農民積極參加農業保險工作。

(二)加強政策性農業保險的法律規章建設

隨著農業和整個國民經濟的發展，我國農業保險的發展亟需健全的法律體系予以保障。用法規形成明確農業保險的政策性屬性、政府的管理職能和支持方式、經營主體應該享受的具體優惠政策、保險雙方權利義務、業務經營范圍、業務運作(包括保險金額確定、費率形成機制、賠償辦法、會計核算制度等)、財政補貼標準、農業再保險辦法等，形成發展政策性農業保險完備的法律、制度保證，有利于規范政策性農業保險的經營行為，避免政府支持農業保險的隨意性，或因財政困難而忽視對農業保險的支持，并以此提高農民的保險意識。當前，一方面要盡快研究制定我國《農業保險條例》、《農業政策性保險條例》、《農業再保險暫行辦法》等；另一方面要完善《保險法》中我國商業保險公司開展農村、農業保險業務的有關法律條款。

(三)加大對政策性農業保險的政策扶持力度

對農業保險予以財政支持，是WTO對農業扶持的重要綠色通道。國家保監會要積極與有關部門溝通協調，爭取在政策性農業保險立法、稅收、再保險和農業風險基金等方面給予政策扶持。國家要增加農業風險基金額度，要按照“多予、少取、放活”的方針，對農業給予一定的經濟補貼，為政策性農業保險及農業再保險提供經濟支持。國家財政部門要實施優惠政策性農業保險的稅收政策，在遭受不可抗拒的重大自然災害的特殊情況下，還可實施國家財政緊急援助政策，促進農業保險為農村經濟持續、穩定、健康發展發揮重要作用。

(四)建立和健全農業保險的發展體系

針對我國農業保險發展滯后的實際，要采取積極試點、穩步推進的辦法，探索發展途徑，建立和健全我國農業保險發展體系。一是建立政策性農業保險公司，開展對高風險的農業保險業務，實行非盈利性的政策性經營，行使農業再保險機構職能進行政策性農業保險業的行業管理，負責監管農業保險基金，起草政策性農業保險法規，指導農業保險機構開展農業保險活動；二是建立互助合作保險組織，作為政策性保險的必要補充；三是鼓勵現有的商業保險公司(如財保、壽保、太保、平保等)開發農村和農業保險業務；四是引進外資專業保險公司，加大對我國農村和農業保險的力度。五是建立我國農業再保險機制，實施農業風險產業立體保持格局，真正形成我國組織多形式、所有制度多結構、業務多層次、融資多渠道的農業保險體系。

責任編輯 張淑蓮