大遺址保護中的土地問題

我國現行的大遺址管理體制是一種雙軌并行的管理體系，在業務上接受自上而下的文化(文物)部門垂直管理，在行政上接受省(市、區、縣)政府的分級領導。因此，一方面，大遺址管理機構的行政隸屬關系歸屬地方文化(文物)部門，接受其專業指導；另一方面，在大遺址的保護和管理上，地方政府其他部門如城建、規劃、土地、公安等部門也賦有相應的職權范圍。

在組織體系上，國家大遺址管理的行政職能形成了由中央到地方各級文物主管部門構成的自上而下的專業管理體系，主要是從國家文物局到地方文物局(文化局)的業務指導關系，行政上卻隸屬于同級地方人民政府管理。

大遺址保護管理體制存在的問題及成因分析

(一)文物保護管理體制自身的問題

目前，許多大遺址區擁有多重身份，對口多個主管部門。比如八達嶺長城，既是全國重點文物保護單位，又是國家4A景區、國家級風景名勝區，這幾項各有各的法規，各有各的管理規定。這種交叉的管理，給大遺址保護、調查研究帶來很大困難。這種多頭管理、政出多門的格局，容易產生遇到利益一哄而上、遇到責任互相推諉的局面。各類遺產地區劃重疊、邊界不清、核心功能不明，造成了管理效能低下，各管理部門和機構難以在經濟發展和文物保護之間取得協調和平衡，無法形成保護和管理的合力，遺址區域的土地利用調整、環境整治、人口搬遷和村莊改造等重大問題都難以開展。

大遺址涉及到的管理部門非常多，有文物、建設、環境、旅游、水利、航運、交通等等，行業很多，管理體制比較復雜。許多大遺址保護范圍地跨多個區級行政區劃，分屬幾個街道辦，沒有一個統一的行政機構全面負責管理遺址區的經濟和社會文化生活。雖然我國現在已經成立了涉及15個部委的文化遺產保護領導小組，但是各個部委從自己工作的角度出發，關注的問題不完全相同，在保護管理方面的協調并不容易。

多數大遺址保護管理機構的行政級別為科級，只有行政監督權，文物執法權受上一級文物局(文化局)委托，執法權限主要是發現、勸阻和制止文物破壞行為，并沒有嚴格的法律程序。當遺址區內出現非法用地等現象時，文物保護管理機構受管理權限、行政許可職能、行政執法隊伍等方面的制約，無法及時制止文物破壞的違法行為，而需按照行政程序先上報，并協調相關部門進行文物執法，對于涉及問題比較嚴重的事件，則需經由上級部門協調公安、土地、規劃、城建等相關部門進行執法，由于各部門對于遺址區域非法用地執法程序和管理要求的不同，加之地方經濟發展的客觀需要，文物執法過程又會或多或少地受到當地政府、相關部門的干預。由于缺乏有力的執法和監管功能，大多數遺址保護管理機構在對遺址保護范圍內違法、違章亂建的建筑單位的監管僅有一紙警告的權限，而實質的行政監管權威并不夠。在一些城市建成區的大遺址，如鄭州商城遺址就發生公然有市政府單位用推土車鏟平商城城墻遺址的嚴重違法現象，這種政府部門違法的現象表明大遺址保護管理機構在地方政府的監管地位很弱。

目前我國的大遺址保護嚴重依賴國家和地方財政撥款，籌資渠道單一。雖然當前每年財政部、國家文物局專項經費達到3億多，但對于遺產資源豐富、面積龐大的遺址區來說，由于地方政府財力不足，每年財政撥款經費僅能維持日常行政管理費用和一些點狀保護，遠遠不能滿足遺產資源保護的需要。因此，大力發展地方經濟，在發展中尋求文物遺址資源保護資金，被歷屆地方政府視為在職期內的最優選擇。然而，脆弱的遺產資源可能就會在迅猛的經濟發展中被破壞甚至消失。另一方面，國家制度體系中還沒有形成一套有關非營利組織稅收優惠的稅法制度，以激勵慈善公益組織從事文物保護事業，民間資金投入遺址區保護和發展渠道還沒有形成。

對于許多大遺址保護管理機構來說，一方面，專業人才嚴重短缺，另一方面，管理機構嚴重超編，甚至許多管理素質不高的非專業人員充斥在基層管理隊伍，極大地影響了管理機構的效率。許多文物保管所辦公設備簡陋，主要依靠傳統的人防力量，管理人員素質和技防的保護手段急需加強。

(二)相關制度建設與大遺址保護管理脫節

1、大遺址總體規劃與城市(鎮)土地需求的矛盾

相比農村腹地的大遺址而言，城市建成區、城鄉結合地帶的大遺址在城市化過程中對土地價格更為敏感。因而，大遺址總體規劃中建設控制地帶的范圍面積常常與城市發展規劃的建成區面積發生矛盾。如西安地區的漢長安城遺址區分屬于漢城、六村堡、未央宮三個街道辦，各街道辦所轄的遺址區的土地價格受西安市城市規劃的影響很大。例如六村堡村(村落少部分在遺址區內，大部分在遺址區外，距遺址150米分布有六村堡工業區，是通往機場高速公路的必經之地)，土地價格是年租金3000元/畝左右，周家河灣村(村落一部分覆壓在城墻遺址上，一部分位于西安市西三環兩側)的土地價格是年租金1500元/畝，西馬寨村(村落大部分覆壓在未央宮遺址上)的土地價格是年租金1000元/畝。

大遺址保護規劃范圍內外區內外土地價格的巨大差異，形成了遺址區內文物遺址保護用地與非農用地的矛盾，加速了遺址區內文物遺址保護用地流轉為非農用地的非法交易。那些不受遺址區土地利用限制的、被列入西安市城市發展規劃的遺址區外圍地區的土地價格很高，而那些受遺址區土地利用限制的、被列入全國重點文物保護單位規劃的遺址區核心地區的農地價格很低。遺址區內村莊的土地增值的空間很少，而土地價格的低廉又吸引了小型企業，所以街道辦所轄的遺址區村莊越多，農地流轉為非農建設用地的市場動力越強。例如，未央宮街辦所轄遺址區村莊雖然占該街辦村莊總量的68％，但是未央宮街辦的工業收入占農村經濟總收入的63.5％。漢城街辦轄遺址區村莊占該街辦村莊的55％，漢城街辦的工業收入占農村經濟總收入的56.9％。

對于居住在遺址區內的農戶來說，這會產生極大的心理反差。由于政府的規制使一墻之隔(漢長安城城墻內外)的土地價格相差很大，而遺址區內的農民要為國家甚至是全人類的遺產價值付出巨大的代價，卻得不到任何政策性補償。所以，生活在遺址區的農民對遺址的態度除了無奈，更多的是怨恨，將當地農民的貧困歸咎于遺址用地的土地管制，這也加速了農民對遺址有意或者無意的破壞，農民們對遺產資源的保護意識十分淡漠。

2、現行的土地制度無法約束農地流轉交易造成的遺址資源保護用地的缺失

在土地所有權多為集體所有、土地使用權農戶承包的長期穩定的制度環境中，農地的產權結構從改革之初形成的所有權與使用權分離分化出了承包權、收益權、處理權、轉讓權等多項權能，明晰穩定的產權關系有利于確立農民的市場主體地位，激勵農戶以可持續的方式使用農地資源，形成農地流轉的有效機制。然而，在遺址區內，擁有多項土地權能的農民從理性行為出發獲取土地收益的最大化，如轉租土地從事收益回報率較高的非農產業，但農民的這種經濟行為與政府對遺址區內土地用途的管制發生了矛盾。根據《文物保護法》和相關法規規定，“國有不可移動文物的所有權不因其所依附的土地所有權或者使用權的改變而改變”，但當前許多大遺址遺存在農村集體土地上，從而產生了集體耕地與國家文物保護用地爭地的矛盾。同時，在實施保護規劃的過程中，存在國家征用農村集體土地的補償和居民搬遷等問題。另外，為了配合國家文物保護政策，大遺址保護規劃范圍內禁止農地向非農用地流轉，但實際上私下非法租售土地的交易較多，有的甚至以村集體的名義直接進行交易，改變土地使用用途。

土地承包制度賦予了農民擁有對土地的處置權，農戶除了沒有土地買賣權以外，可以私下與商戶簽訂租約，出租所承包的土地，而村集體組織并沒有太多的權力予以干涉，只是象征性地收取一些土地管理費，因為國家對農民處置土地的權利有很大的自由度，政策上關于村集體組織對私人承包土地的強制性管理規定，如不許拋耕、轉租、從事非農生產等監督執行的力度不夠。而與此同時，村集體組織考慮到村莊的基礎建設費用(道路、自來水、通訊設備等)，希望獲得一些所有者權益(集體資金)，也只有通過出租土地收取一定管理費用的渠道來取得。由于村集體組織擁有對土地的所有權，可以用村集體的名義要求農戶(區位條件好的地塊)出租土地。對于這些農戶來說，由于出租土地用于非農生產的收入比農業收入要高，農戶也是樂意接受的。因此，農戶的行為和村集體組織的行為是符合市場機制的，但是不符合政府關于遺址區農地必須承擔文物保護的土地用途管制的政策要求。這可以解釋我們在漢長安城遺址調研時發現的現象，農戶和村集體組織或明或暗地以集體行動對抗政府規制：許多村都有以農戶個體或者村集體組織的名義出租土地，從事收益高的工業和服務業，但對于租地的收益調查都諱莫如深，這表明農戶和村集體組織都意識到將農地轉租為非農用地是非法的，但是經濟利益驅使這種土地流轉交易以非公開性存在。

由此可見，土地集體所有農戶承包經營的土地制度強化了農民對土地資源利用的市場導向，如果政府在遺址區內對具有公共產品性質的遺產資源不采取相應的行政措施，建立一套長效的激勵補償機制，控制農地流轉為非農建設用地，那么遺址區的經濟行為主體會理性地趨向于土地資源收益的最大化而不是遺產資源的可持續性，遺址區內的資源保護用地將會轉變為其他建設用地。

3、政府規制對農地保護的失控。

村集體組織相對于政府行政部門來說，可以直接抗衡的力量很小，所以村集體組織都會隱瞞農地流轉為非農用地事實。一方面，村集體組織以農戶承包到戶對土地有自由處置權為由，拒絕管理這種農地的流轉；另一方面，村集體組織向政府上報村莊土地利用統計時會盡量少報非農用地或者根本不上報。因此，實際上政府對村莊農地保護的規制在一定程度上是失控的。

在這里我們所說的政府是泛指區政府、市政府甚至以上的權力機構，其對遺產資源的保護負有直接管理職能。可是，對于區、縣政府下轄的地方鄉、鎮、街道辦政府來說，政府的行為卻發生了扭曲，地方鄉、鎮、街道辦政府所轄村莊的經濟指標考核是政府的主要職責。我們所看到的現實是：遺址區內的非農用地蠶食文物遺址用地的情況較多，有愈演愈烈的趨勢，而政府(指大政府，而非地方鄉、鎮、街道辦小政府)的管理力量似乎很弱。這是因為，一方面，市場機制總是促使資本從生產效率低的產業(農業)流向生產效率高的產業(工業)， (大)政府的規制如果不考慮土地市場的不均衡因素，就可能會形成“隱性市場”(黑市)，農戶和村集體組織直接與用地需求者進行私下交易；另一方面，地方鄉、鎮、街道辦政府的理性行為是使所轄村莊的經濟收入增加，而不是保護遺址資源限制土地開發，顯然非農用地的收益要遠遠高于農地收益。所以，地方鄉、鎮、街道辦小政府利益與大政府利益不一致，造成了地方鄉、鎮、街道辦對一些村莊的違法用地視而不見，甚至明里阻止，暗中鼓勵，這也使得地方鄉、鎮、街道辦文物保護執法乏力，遺址破壞日益嚴重。

4、相關法律法規不健全

許多地區針對大遺址保護的專項法律法規還沒有制定，或者相關的地方性行政法規還不健全，文物執法缺乏統一的法律依據。1995年，西安市第十一屆人代表會常委會第十二次會議通過了《西安市周灃鎬、秦阿房宮、漢長安城和唐大明宮遺址保護管理條例》，使漢長安城遺址的保護工作納入法制化的軌道。2002年2月，西安市第十二屆人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了《西安歷史文化名城保護條例》。但這兩個地方條例對遺址保護的針對性不強，同時由于管理體制沒有理順，無法加大執法監督力度。

5、地方政府的業績考核制度

在以GDP作為區域發展最主要的考核指標下，遺址區所在的基層組織(包括地方鄉、鎮、街道辦政府和村集體組織)以經濟發展作為首要目標，而文物保護的公共管理職能被認為是上級政府的職責，居于從屬地位。這種考核制度導致當地方經濟發展與文物保護發生矛盾時，遺址當地的各級政府以眼前經濟發展為主而犧牲文物保護的長遠利益。因而，在城市建設、文物保護土地征用和拆遷等問題上，地方政府更傾向于擴大城市建成區，縮小文物保護和建設控制地帶范圍。

相關政策建議

首先，大遺址區管理體制模式應與當地經濟發展水平密切相關。在經濟發展水平較高的南方大遺址區，遺址保護范圍的土地制度問題較尖銳，將遺址保護與利用有機結合起來，帶來長遠的經濟和社會效益是當地政府形成的共識。在管理運行機制上，出現由政府主導調整合并區劃，將遺址保護范圍與行政區劃范圍有機結合為一個具有全面社會保障功能的區級地方政府，具有完全的政府職能，以便更好地發揮政府在遺址保護和利用中的綜合協調功能。如杭州市政府頒布了《杭州市良渚遺址保護管理條例》，并于2002年批準設立杭州良渚遺址管理區，成立杭州良渚遺址管理區管理委員會，代管金家渡、小洋壩、謝村、管家塘、吳家庫、長橋等6個村，遺址區的經濟得到了很快的發展，在大遺址保護和利用的體制創新中積累了豐富的經驗。

在經濟發展水平較落后的大遺址區，當遺址區的旅游展示功能還未產生經濟效益時，傳統條塊分割的文物保管所的運行機制無論在管理經費、管理技術、管理能力及其它專項管理上都需要來自國家和地方政府的支持。

其次，不同區位、不同類型大遺址區應該探索符合自身特點的管理運行模式。位于城市建成區和城鄉結合處、旅游展示功能較強、遺址分布較集中的大遺址區可考慮采取博物館管理的方式；位于城鄉結合處(建成區)、旅游展示功能較弱、遺址分布較分散的大遺址區可考慮遺址公園或者遺址區管理委員會的管理方式；位于農村腹地的大遺址區可考慮文物保管管理所與村民群眾網絡相結合的管理方式。

第三，應建立以國家投入為主的多種大遺址區保護的資金運行機制。地方政府應參照中央政府模式，設立省級大遺址保護專項基金，用于與大遺址保護和利用及相關的遺址區居民補償、產業調整等項所需。在對大遺址保護資金的投入上，政府每年應從預算中列支專項資金。其中，需以中央政府投入為主，應在2/3以上，地方政府也應承擔部分投入；重點保護項目向上級文物部門申請專項經費；對于文物遺址保護區的保護性生產和投資，爭取通過稅收等方面的政策性優惠，以鼓勵社會公益性保護投入的增加，特別是民間資本對文保事業的投入。

還應制定和完善有關社會捐贈和贊助的政策措施，調動社會團體、企業和個人參與文化遺產保護的積極性。拓寬資金渠道，廣泛吸納國際基金、長期低息貸款和贈款、國內各類民間資金，用于文物古跡的維修和修復，以及與之直接相關的專項工程建設。

在遺址周邊要預留土地，為遺址的發展創造條件，通過遺址區域景觀環境的改善提升周邊土地地價，利用土地級差收入來反哺遺址區，減輕財政壓力。

第四，需加強遺址區保護的獨立立法。作為“十一五”期間的100處重要大遺址，可根據實際情況對保護區獨立立法，由省級人大常委會制定并頒布專項大遺址保護管理條例，規范和指導遺址區的保護管理、土地使用、居民搬遷以及產業結構調整等工作，明確遺址保護區范圍內的用地性質均為文物保護用地，繼而進行相關的拆遷和安置。根據專項立法，明確文物執法部門的權威性。對于盜竊文物嚴重的大遺址區可成立專門的文物派出所依法執法。此外，大遺址保護管理機構和專業隊伍建設也亟待加強。

構建三個層次的大遺址保護管理體制的設想。

前兩個層次是宏觀層次的管理模式，第三層次是微觀層次的機構運行機制。第一層次為國家級直管模式，例如由國家文物局直接管理。遺址特征是意義特別重大、保存現狀較好、體量較大、保護任務繁重，對資金、人員、技術的要求較高。如西安地區的漢長安城、洛陽地區的隋唐洛陽城及漢魏洛陽城遺址等適用于此模式，可成立國家級遺址保護特區。

第二層次為地市級直管模式。各省、自治區、直轄市國保級大遺址多可采取各省(自治區、直轄市)直管模式。跨區域的線性文化遺產，如長城、大運河、秦直道可采取專門主管部門直管模式，成立類似黃河管委會模式的管理機構，制定統一的保護條例和管理標準，具有絕對權威的能夠協調區域共同參與管理的保護管理機構。

第三層次即微觀運行機制，可采取管委會(綜合保護區)模式、博物館模式、保管所模式等等。

管委會(綜合保護區)模式的遺址特征是開放性的大遺址密集，又亟待進行整體性保護的遺址區，建立包括區縣政府，文物主管部門和承擔開發負債主體的聯合機構，進行遺址保護、文化展示、城市功能完善、環境美化改造、旅游開發等綜合性建設，建立有開發主體為依托的大遺址綜合保護區。可保證整體保護和開發的大量資金需求，但需要政府有效引導開發主體的利益取向。如西安大明宮，湖北楚紀南故城遺址等可適用于此模式。

博物館模式的遺址特征是遺跡遺物可觀賞性強，有展示可能性的大遺址可建立博物館。如金沙、三星堆、漢陽陵等。除了加強博物館保護、展示、研究的功能外，還要強化博物館的經濟功能，如旅游產業及出版、音像制品等文化產業鏈的發展。

保管所模式的遺址特征是以保護為主，不具備展示條件的大遺址，如北陽平遺址、邙山陵墓群，要強化保管所的職能，包括城鄉規劃職能、文物執法職能、研究職能、宣傳職能。

其次，是建立綜合性的三級保護管理組織體系及相應的保護監督管理機制。第一級為自上而下的國家級(省級、地市級)專門管理部門。對于政府層面的管理部門需要建立健全法律法規，以《文物保護法》為依據，針對不同大遺址的具體條件，可獨立立法。一些城市疊壓區的大遺址涉及許多相關部門聯合解決的，可以采取聯席會議制度，加強溝通和協調，共同研究、解決遺址保護和管理中存在的困難與問題。

第二級為社會團體、專業機構和民間組織。對于社會組織機構需要建立捐贈免稅制度、完善基金運作方式，建立咨詢機制，可參照意大利、法國等國家的經驗。

第三級為群眾網絡包括利益相關者、普通群眾、熱心人士。對于民眾需要進行輿論引導、信息披露、公示制度、社區參與、獎勵制度等。