公共行政研究范式的競存

摘要：本文對范式的概念進行界定，將范式區分為自然科學范式和社會科學范式，并就這兩種范式進行了區別。文章主要從社會科學研究范式的角度出發，闡述了公共行政研究范式的競存：即從民主憲政到管理效率，再由管理效率向民主憲政回歸，在向民主憲政回歸的基礎上再到政治、管理和法律途徑的多元視角。

關鍵詞：范式；憲政；效率

公共行政學從其誕生到發展的100多年時間里經歷了不同的范式研究途徑，究其范式變遷的根本還是社會生產力推動的必然結果。由于社會政治經濟的不斷發展，同時受相關學科的影響，公共行政學研究范式在公共行政實踐與發展的基礎上不斷的進行研究視角和焦點的轉變，但是民主、自由、公正、效率、公民權等一些最基本的價值觀貫穿于公共行政學研究范式變遷的過程，即公共行政研究范式變遷體現在憲政和管理這兩種主要研究范式上，研究范式關注焦點的不斷調整主要體現在憲政(政治、法律)和管理這兩大方面上。以這兩方面為關注重點的研究范式相互交錯演進，勾勒出了公共行政學研究范式的競存圖。

一、范式概念的界定

范式(paradigm)來源于拉丁文paradigma；古希臘文paradeigma pattern，意為“共同顯示”。范式在社會學研究中是個舊概念，但由于托馬斯·庫恩tThamas Kuhnl的《科學革命的結構》一書(1962)的發表，這個詞又被賦予了新的含義。“常規科學是指堅實地建立在一種或多種過去科學成就基礎上的研究，這些科學成就為某個科學共同體在一段時期內公認為是進一步實踐的基礎。‘范式’這是一個與‘常規科學’密切有關的術語。公認范例——包括定律、理論、應用和儀器在——為特定的連貫的科學研究傳統提供模型”。托馬斯庫恩關于范式的經典著作《科學革命的結構》把形成某種科學特色的基本觀點稱為這種科學的范式。在自然科學史上，牛頓的力學、愛因斯坦的相對論、達爾文的進化論和哥白尼的太陽中心說等，都是自然科學的范式。科學是逐步發展的，每個階段都會有重大的發現和發明，但庫恩指出。范式通常會變得固若金湯，抗拒任何實質的改變。不過，當范式的缺陷隨著時間的推移而變得越來越明顯時，一個新的范式就會出現并取代舊的范式。庫恩在這里所指的主要是自然科學中的范式，自然科學家相信一個范式取代另一個范式代表了從錯誤觀念到正確觀念的轉變。在庫恩看來，科學是一項社會活動和事業，它包括兩個最基本的因素，范式和共同體。科學革命實質上就是指范式的轉化、過渡和更替。

在社會科學中，范式的更替與庫恩所說的自然科學范式更替是不同的。理論范式只有是否受歡迎的變化，很少會被完全拋棄。美國著名社會學家艾爾巴比在其著名的《社會研究方法》著作中認為“社會科學范式提供了不同的觀點，每個范式都提到了其它范式忽略的觀點，同時也都忽略了其它范式揭露的社會生活的緯度。每一種范式都為關注人類社會生活提供了一種不同的方式，每一種都有獨特的關于社會事實的假定。”因此每一種范式都是理解社會某一領域或某些方面的不同視角和途徑，而不必追求哪種范式的對或錯。范式本身并沒有對錯之分，作為觀察的方式，它們只有用處多少的區別。

二、公共行政研究范式競存

(一)公共行政的憲政主義視角

早在20世紀初公共行政研究正式出現之前。就有許多政府理論家和行政管理實務者開始探討行政機關的管理職能問題。美國建國之初，漢密爾頓和麥迪遜等人就以民主制行政理論為基礎致力于設計一套大政府體制。憲政主義取向以推進民主為己任，熱衷于設計可操作的民主程序、公民參與和分權原則，它要求公共行政更多地關注正義、自由和責任等價值目標。由此而形成了公共行政憲政主義視角：第一，人民主權原則。在杰斐遜看來人民主權是組織政府的最高準則，政府只能基于保護人民的權利而存在。第二，憲法至上原則。杰斐遜認為，人民成立政府的目的是為了保障自己的權利，凡是人民自己能做的事，都應當由人民自己去做。第三，有限政府與分權政府。為了防止政府權力的擴張和腐化，杰斐遜主張實行權利分離和相互制衡制度，使任何權力機構都不能越出其合法的限度外。漢密爾頓《聯邦黨人文集》關心的是人類社會能否通過深思熟慮和自由選擇建立政府體制，它能夠運用憲法性法律對行使政府專有權的人實施制約。政治不平等的條件并不一定是絕對的，而是維持共同認可法律規則之可實施性的唯一充分的條件。“權力可以在若干政府之間分配和安排，其方式是每一機關對其它機關構成制約。通過把個人的利益與政府機關的憲政權威聯系在一起，野心就可以用來對抗野心”。美國憲政體制的努力是通過統治者本身對服從法律規則的體系來鉗制強大的統治者。

20世紀公共行政研究正式出現以后，公共行政學的理論奠基者威爾遜首次提出政治行政兩分法。盡管威爾遜認為，行政管理者應當將主要精力放在實際運作上，但憲政主義取向仍是公共行政研究的重要思想流派。在懷特看來，公共行政由于與政治過程相聯系而獨具特色，對公共行政的研究需要與涉及正義、自由、服從和國家在人類事務中的作用等問題的政治學理論相結合。“古德諾的《政治與行政》倡導嚴格的政治與行政兩分法，但是這本書對政治與行政的兩分法比通常認為的要謹慎的多”。在古德諾看來，雖然立法機關作為一個政府機構主要涉及國家意志的表達，但也不排除立法機關可能采取行動影響國家意志的執行。同樣，一些負責執行國家意志的政府機構通常擁有相當大的自由裁量權，因而也可以說是在表達國家意志。民主國家不僅必須以民主原則為立國之本，而且要有民主的行政，以及貫穿于行政的民主理念。

(二)公共行政研究的管理主義視角

公共行政的管理主義核心觀念是效率至上的原則和“經濟人”的假設。1887年美國學者威爾遜發表的《行政學研究》奠定了公共行政研究的管理主義傾向。依據威爾遜的觀點：行政與政治應該分開，政治為行政確定了任務，但一旦確定之后，就應該由行政來進行執行而不能再插手行政的事務：堅持認為行政應該處于政治領域之外，以保證行政的效率：同時關注行為主義對政治和行政研究的沖擊。“執行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。”威爾遜從當時企業管理的科學管理經驗中得到啟示，那就是通過單中心的等級管理體制來提高行政效率和增強行政責任。為了提高行政部門的運作效率，行政管理應當貫徹企業管理原則。在管理途徑的理念層面，管理主義公共行政理論認為，以民主的方式做出政治決定后，行政執行有賴于與私人企業管理相同的技術和方法，這種研究取向主要關注于如何增進行政組織的管理效率。在這種理念的指導下公共行政研究主要關注于組織結構、科學管理和組織效率等問題。在管理途徑的組織理論層面，馬克思，韋伯的官僚制理論為管理的組織層面提供了理論支持。韋伯認為，作為一種理想的行政組織形式，“官僚制”具有的特征是：合理的分工、層級節制的權力體系、依照規程辦事的運作機制、形式正規的決策文書、組織管理的非人格化、適應工作需要的專業培訓機制、合理合法的人事行政制度。韋伯對各種社會組織進行比較研究，提出了一個對不同組織的性質、形態、特征進行分析的理論框架，把權威與組織性質相結合，把行政管理與效率問題緊密結合在一起，強調在知識和技能的基礎上的管理。韋伯理論的這些基本理念為管理途徑在組織層面上提供了理論上的支持。隨著社會歷史條件的變化和理論的推進，管理主義視角又發展出兩種派別：傳統管理途徑和新公共管理途徑。

1、傳統管理途徑。采用制度和法理的研究方法，重點關注正式的政府組織機構；主張政治與行政分開；致力于探討行政管理的一般性原理；強調以效率為一般性標準管理主義的運用。根據傳統管理途徑的觀點，公共行政的意義在于追求效能、效率以及經濟的最大化。企業化公共行政的主張，逐漸發展出一套公共服務如何運作的正統或古典的觀點。依此觀點，管理者，而非政客，處在管理控制的地位，效率便成為公共部門“至高的善”或“行政價值鏈條中的原點”。傳統管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政分離的觀點之上的，公共行政的意義在于追求效能、效率以及經濟的最大化。

2、公共管理途徑。其核心內容是力圖將私營部門和工商企業管理的方法用于公共部門。主要是來自公共選擇理論、新制度經濟學和政治學理論的一些關于行政改革的理論設想。這些改革試圖用以市場為基礎的、由競爭驅動策略來取代傳統上以規則為基礎、由權威驅動的過程。新公共管理理論對管理持有的理念是管理的自由化和市場化。

按照新公共管理的觀點，公共管理者被要求去尋找新的創新途徑來取得成果或者將先前由政府履行的職能民營化。他們被要求去“掌舵，而不是劃槳”，新公共管理大量的依靠市場機制去引導公共項目。新公共管理的這些理念，在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理理論的精髓—一企業家政府理論。企業家政府理論基本內核的十條政府體制改革原則，不但包含了具體操作層面的新的政府管理運作方法，而且在本質上蘊含了一套新的價值觀，這種價值觀主要取自市場經濟和企業管理的理念。新公共管理途徑的偏重于成本——效益、顧客的回應性。

(三)公共行政在管理基礎上的完政回歸

筆者認為，當代公共行政在新公共管理理論的影響下，在實踐層面過于注重效率至上的理念而弱化了公民的理念，同時也由于行政權的膨脹而面臨著憲法的危機，此時急需對原有理論范式的調整。在理論層面公共行政在分別經歷了以憲政和管理為主的途徑后，在當代公共行政研究的范式更多地是這兩種范式的結合，即無論是登哈特的新公共服務理論還是奧斯特羅姆的民主制行政模式都是在原有基礎理論上(新公共服務理論是在新公共管理基礎上，民主制行政是在官僚制基礎上)對自由、公正、平等、公民權等基本民主的民主價值理念的回歸。

1、羅伯特·登哈特的新公共服務理論。新公共服務理論是指關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務的主要觀點：(1)政府的職能是服務。而不是掌舵；(2)公共利益是目標而非副產品；(3)在思想上要具有戰略性在行動上要具有民主性；(4)為公民服務而不是為顧客服務；(5)責任并不簡單；(6)重視人而不只是重視生產率；(7)公民權和公共服務比企業家精神更重要。

新公共服務理論觀點的核心要素：民主、公民、公民權、公共利益、服務。從原有的那些經濟理論和自我利益為主導的模式轉換到以公民權、民主和公共利益為主導的新公共服務模式。新公共服務理論以重視民主、公民權和為公共利益服務為理論框架，不只是最新的管理時尚或者管理技巧。它是對價值觀的根本改造。新公共服務理論主張以義務和責任，這些公民美德為基礎，避免人性的自私自利的產生，運用參與和包容的方法建立公民意識、責任意識和信任，塑造出積極的公民意識和良好的公共服務精神。構建以公民權、民主和公共利益為主導的新公共服務模式。

新公共服務理論是對傳統公共行政理論和新公共理論基礎上的一種揚棄，在某種程度上講，可以將其視為對傳統的政治與行政問題上的回歸。新公共服務理論的基本主張一方面關注政治所關注的基本價值如民主、平等、公民權等問題，另一方面也關注行政的操作層面與理論層面。即在重視前述價值的基礎上將行政管理提升到了更高一層的境界一以公民權、民主和公共利益為主導的新公共服務模式。

2、奧斯特羅姆的民主制行政體制和官僚制體制的并列。奧斯特羅姆教授的核心觀點是公共行政學必須在官僚制行政研究的基礎上引入民主制行政研究，公共行政的實踐也必須在官僚制行政的基礎上引入民主制行政的實踐。奧斯特羅姆教授認為在美國建國時期，就產生了與官僚制行政相對的民主制行政的理論。漢密爾頓和麥迪遜所著的《聯邦黨人文集》就闡發了交疊管轄的政府體制。這一政府體制中所有的政府單位都根據自治的原則設計，奧斯特羅姆教授在其《美國公共行政的思想危機》著作中將這些原則設計概括為九條。而這些原則在本質上體現了人民主權、憲法至上、分權制衡、有限政府與分權政府等憲政的最基本價值觀。

奧斯特羅姆教授認為美國的實驗代表了在民主制行政體制發展方面具有重大意義的歷史性出發點。“民主制行政作為一種一般的公共行政，可以作為官僚制行政的替代類型，與官僚制行政相并列”。“現代政治經濟學家以及早期民主理論的著作中生長出來的范式內含有民主制行政科學”。奧斯特羅姆教授認為，對于美國公共行政的理論和實踐，存在兩種公共行政理論，至于哪種理論更適合，需要根據現實的社會歷史條件的，即在動蕩的世界中霍布斯設想的憲法適合于軍事國家的有限運轉，在和平與發展時期漢密爾頓和麥迪遜所設想的人類社會，能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立良好政府也是適用的，而在此憲政規則能夠在具有實質性分權和交疊管轄特色的政治體制中得以實施。這樣的憲政體制能夠使民主制行政持續成為普遍的公共行政形式，與官僚制相對。

(四)公共行政研究范式的多元視角——羅森布魯姆的多元行政觀

羅森布魯姆多元行政觀開啟了公共行政研究范式的多元化視角。按照羅森布洛姆的觀點公共行政的研究途徑應該采取政治、法律和管理三種不同的視角。筆者認為這種多元的研究視角根源于權力的分立。羅森布魯姆認為公共行政的研究三條分明的途徑，各自對公共行政有不同的闡述，每一種途徑均包含在特定的政治文化之中，反映了憲法上的分權和政府功能在不同部門的分配。管理途徑主要是基于行政部門的立場，去思考忠實的執行與落實各項法令規章；政治途徑則是基于立法與決策的考慮；至于法律的途徑則強調的是政府的裁決功能、對維護憲政權利的承諾(保衛自由等)以及法治。

正因為公共行政是一個復雜的學科領域，羅森布魯姆在對公共行政研究途徑的劃分上體現出了管理、政治和法律至少三種途徑。這三種不同的研究途徑，對于公共行政的運作，傾向于強調不同的價值和程序、不同的結構安排，亦用不同的方法看待公民個人，而每一種途徑對如何發展公共行政的知識亦有各自不同的主張。三種不同的研究途徑在沖突互補中發展，形成了更加符合當代公共行政發展的多元行政觀模式。雖然這種多元行政化視角是根植于美國特有的政治文化、政治體制和公共行政發展的實踐，但是其蘊含的深層次價值理念確同樣為美國之外的其他國家的公共行政理論與實踐的發展具有重要的理論意義和現實意義。

縱觀公共行政發展的脈絡，不同學派、不同理論因研究側重點的不同而形成了對公共行政研究的不同范式，諸范式齊頭并進，共同發展。不同范式各有特點，這些不同的范式之所以沒有進行整合，就是因為在社會科學領域任何一種范式都是有所偏頗的，也正是因為這種偏頗而顯示出其自身價值之所在，在這種競存狀態中相互借鑒和發展。在對公共行政的實踐研究中，我們應該堅持這樣一種態度，即任何一種理論都是對現實的抽象，同時又不能窮盡所有的社會現實，理論應該在實踐中廣泛吸收其他理論中合理的成份而推進自身的發展。當前一段時期，我國社會處于多元化階段，這種多元化的發展現實決定了公共行政研究需要多元化范式理論競存以推動公共行政實踐的發展。“從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定。”在公共行政與公共管理領域，事實上并不存在普適性的準則。因此，基于我國特殊的行政生態，以開放的思想對待多種范式競存的狀態，有選擇地吸收，探索適合我國公共行政實踐的范式，是我國公共行政與公共管理發展的現實選擇。