浙江省人大法制委員會關于《浙江省相對集中行政處罰權條例（草案）》的審議報告

省人大常委會：

《浙江省相對集中行政處罰權條例(草案)》(以下簡稱條例草案)，是2008年省人大常委會的一類立法項目。為了制定好本條例，省人大法制委員會、法制工作委員會提前介入條例草案的起草工作，參與了省政府法制辦在杭州、寧波、義烏、舟山等地的立法調研。5月13日，法制委員會召開全體會議，對條例草案進行了審議。現將審議情況報告如下：

相對集中行政處罰權是行政處罰法確立的一項重要制度，是深化行政管理體制改革、推動行政執法體制創新的重要內容，對于解決多頭執法、重復執法、執法擾民等問題具有重要意義。我省自2001年在杭州開展相對集中行政處罰權試點工作以來，至今已在54個市、縣(市、區)開展此項工作，取得了不少經驗。實踐證明，開展相對集中行政處罰權工作，深化行政執法體制改革的方向是正確的，試點工作是成功的，也發現了一些亟需解決和改進的問題，如執法主體的性質和職責權限欠明確，執法手段和措施不規范，執法協作機制需要進一步強化，等等。隨著經濟社會的快速發展和各地相對集中行政處罰權工作的全面推進，對執法水平的要求也越來越高。為了進一步推進和規范我省相對集中行政處罰權工作，促進依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益，制定本條例是十分必要的。

法制委員會認為，省政府提請審議的條例草案符合國家法律和我省實際，符合開展相對集中行政處罰權的基本特征和要求——沒有創設新的行政處罰權、行政許可權和行政強制權，而是主要對現行法律、法規和國家政策精神作了一些整合和系統化，內容基本可行。同時，對條例草案提出以下幾方面的修改建議。

一、關于執法主體。條例草案第二條第二款對相對集中行政處罰權的概念作了界定，將執法主體規定為“專門行政執法機構”，并用專章即第二章“執法機構”對執法主體資格、權限等問題作了規定。根據行政處罰法第十六條規定，實施相對集中行政處罰權的執法主體，應當是行政機關。但是，我省目前實施相對集中行政處罰權的執法隊伍基本上是事業編制，執法主體資格在實踐中常常受到當事人的質疑，給執法工作帶來了不少困難。為加強行政執法隊伍建設，《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發[2002]17號)強調：“不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內設機構或者下設機構，也不得將某個部門的上級業務主管部門確定為集中行使行政處罰權的行政機關的上級主管部門。集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，并承擔相應的法律責任。”因此，為確保執法主體符合法律規定和國務院要求，建議對“執法機構”的表述及相關內容作適當修改，對目前由大量的事業編制人員執法問題作進一步研究。

二、關于執法規范。行使相對集中行政處罰權的行政機關履行原由多個部門行使的全部或者部分行政處罰權，權力大責任重，且面對社會弱勢群體，因此更需要加強執法隊伍建設，規范執法行為，促進文明執法。條例草案第三章對相關問題作了一些規定，但有些內容針對性和操作性不強，需要進一步研究、修改和補充、完善：一是對一般違法行為要有及時制止、糾正的手段和措施，促進執法方式由突擊整治向長效管理轉變；二是不僅要持證執法，還要做到“主動亮證”；三是條例草案第十五條規定的“處罰替代措施”，其具體含義不清楚。同時，條例草案第十七條、第十八條等條文對執法配合、執法協作作了規定。建立健全執法協作機制是相對集中行政處罰權工作順利開展的重要前提，相關行政管理部門也需要執法機關的配合與協作。實踐中，由于行政主體之間權責不明晰，執法機關與相關行政管理部門之間沒有良好的協作配合機制，影響了執法效率和效果。加強執法協作是制定本條例時需要解決的一個難點問題，建議適當補充內容，可考慮用專章作出規定。

三、關于查封、扣押和相關物品的處理。條例草案第十九條、第二十條對查封、扣押和相關物品的處理作了規定。查封、扣押是一種較嚴厲的行政強制措施，涉及公民、法人和其他組織的財產權利，應當有明確的法律、法規依據。行政強制法草案規定：對公民、法人或者其他組織的財物采取查封、扣押的行政強制措施，必須由“依法具有行政強制措施權的行政機關依照法律、法規規定”進行。條例草案的有關內容需要參照上述規定精神，作適當修改，對查封、扣押程序作嚴格、明確的規定，以有效規范執法活動，保障當事人合法權益。

四、關于適用聽證的罰款數額標準。行政處罰法第四十二條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證”。為貫徹實施行政處罰法，從1997年開始，省政府法制辦公室先后下發了6個文件，對環保、交通、文化、衛生、建設等30多個系統適用聽證程序的較大數額罰款標準問題分別作出具體規定，其中公民個人最低為800元，最高為30000元，多數是2000元；組織最低為2000元，最高為50000元。國務院有關部委、直屬機構對較大數額標準也依法作了一些規定。條例草案第三十二條將適用聽證的“較大數額罰款”統一為“個人4000元以上”、“法人和其他組織3萬元以上”，方便執法工作，但存在幾個問題：一是在目前不同領域實行不同數額標準的情況下，有些數額標準是國家相關部門規定的，條例草案對適用聽證程序的較大數額罰款標準作統一規定，容易引起爭議；二是條例草案將“較大數額罰款”標準定為個人4000元以上、法人和其他組織3萬元以上，普遍高于目前行政管理領域適用聽證程序的較大數額罰款標準，實際上限制了當事人要求聽證的權利。建議對“較大數額罰款”不作統一規定。

以上報告。請予審議。