關于《浙江省相對集中行政處罰權條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人民政府委托，現就《浙江省相對集中行政處罰權條例(草案)》(以下簡稱條例草案)作如下說明：

一、制定條例的必要性

改革開放以來，我國經濟社會處于快速發展時期，法律、法規等社會管理規范不斷推陳出新，行政執法事務大量增加。與此同時，行政管理部門有的沒有執法隊伍，有的雖然建立了執法機構，但因人員力量有限，造成不少執法空白；尤其因部門分割過細，或者地區各自為政的原因，在一些管理領域、地域空間或者管理事項上存在多頭執法、重復執法或者無人執法的現象。以上原因造成法律的執行經常效率低下，成本高昂。總體上，行政機關的執法能力有待健全和科學配置。

為改變上述狀況，1996年10月開始施行的《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定，“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。基于這一涉及行政體制改革的創新性規定，從1996年到2004年，國務院和國務院辦公廳出臺了一系列文件，對開展相對集中行政處罰權、實行綜合行政執法工作的基本制度框架作了原則規定，對工作開展作了部署。我省于2001年9月開始首先在杭州市城市管理領域實施相對集中行政處罰權制度。到目前為止，除臺州以外所有設區的市(含所屬市轄區)和富陽、東陽、嵊州等14個縣(市)的城市管理領域實行了此項制度。經過幾年來的實踐，積累了比較成熟的經驗，也發現和總結了需要解決和改進的問題，其中執法機構的機構性質和職能權限不盡明確，執法機構的執法監督和執法規范不盡完善，執法機構與有關行政主管部門之間的協調、配合不盡如意等問題，在相當程度上弱化了相對集中行政處罰權工作的地位，制約了這項新制度的健康發展，反映出對其建立和完善還需要作強有力的推動、指導和規范。從到省外調研的情況看，以上問題具有相當普遍性，許多地方已經或正在通過立法途徑予以解決。目前，安徽、北京、天津以及廈門、青島、鄭州、珠海等省、直轄市和較大市已出臺了相關地方性法規或者規章；湖南、廣東等地的立法準備工作也已開始。

開展相對集中行政處罰權工作，是對現行行政管理體制的重大改革和制度創新，對解決行政管理中長期存在的多頭執法、職責交叉、執法擾民和行政執法機構膨脹等問題，提高行政管理效率和水平，降低行政執法成本，建立“精簡、統一、效能”的行政管理體制，具有重要意義。為此，國務院有關文件明確要求地方人民政府加強對相對集中行政處罰權工作的組織、領導和宣傳，建立具體程序，制定配套制度，加強執法隊伍建設。

為了落實國家關于開展相對集中行政處罰權工作的部署和要求，創新、改善和規范我省的行政執法工作，提高行政管理效率，保護公民、法人和其他組織的合法權益，亟需制定《浙江省相對集中行政處罰權條例》。

二、條例草案的形成過程

從2006年3月開始，省法制辦開始條例草案的起草準備工作，為此確定了專人，廣泛收集全國各地的相關立法資料，邀請杭州市政府法制辦、杭州市城市管理行政執法局共同參與，起草了條例草案的初稿，并以座談會和書面征求意見等形式向省級有關部門、11個設區市政府及全省各行政執法局征求了意見，與省法院以及省工商、環保、公安等部門進行了意見協調。2008年，省人大將該項目列入立法計劃一類項目，省法制辦隨即成立了條例草案起草小組，到省外進行了立法考察，在杭州、寧波、金華、義烏、富陽等地進行了立法調研，并邀請省人大法工委對起草修改工作提前介入。在廣泛調研、借鑒省外立法經驗和吸取各方面意見基礎上，起草了條例草案征求意見稿，發全省各設區市人民政府、省政府各有關部門和各市、縣(市)城市管理行政執法局征求意見，并召開了省級有關部門協調會，聽取省編辦、工商、環保等部門的意見。此外還通過政府網站向全社會征求了意見。在以上調研基礎上，綜合各方面意見，反復討論、修改，并經省政府常務會議通過，形成條例草案。

三、條例草案主要內容的說明

條例草案包括總則、執法機構、執法規范、執法監督、法律責任和附則，共六章，三十三條。

(一)關于條例草案的標題名稱。條例草案最初的征求意見稿標題名稱為《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例(草案)》。在調研過程中，有關方面提出，城市管理只是相對集中行政處職權工作的一個領域，文化、交通、資源、農林等領域，都具備實行相對集中行政處罰權工作的相應條件；另外，應當考慮統合城鄉社會協調發展的要求，條例草案的適用不宜僅限于城市管理范圍。為此，將條例草案名稱確定為《浙江省相對集中行政處罰權條例(草案)》。

(二)關于開展相對集中行政處罰權工作的原則。開展相對集中行政處罰權工作包括工作推進和執法規范兩個方面，即推行相對集中行政處罰權工作應當實行精簡、統一、效能以及因地制宜、分類指導的原則；行使相對集中行政處罰權，應當實行合法、公正以及執法與服務、教育、疏導相結合的原則。(條例草案第三條)

(三)關于政府、有關部門和執法機構的職責。開展相對集中行政處罰權工作的時間還不長，不少市、縣還未開展此項工作。條例草案第四、五條對政府以及編制、法制、財政等部門推進此項工作的相應職責作了原則規定。

開展相對集中行政處罰權工作涉及體制創新，也具有一定的專業性，人們包括部分國家機關工作人員還不太了解。在此情況下，需要對執法機構的法律地位作出明確規定。條例草案第六條規定，“執法機構是獨立的執法主體，依法履行職責并承擔法律責任”。

根據浙府法發[2003]41號文件，執法機構的具體職權范圍，由省政府按照規定程序審批確定。由于各個地方的管理需要不盡相同，因此執法機構的職責也不盡相同。考慮到各地執法機構職責實際存在差異，更重要的是還有一些領域尚待開展相對集中行政處罰權工作，在條例草案中沒有統一規定執法機構的具體職責，但規定了執法機構主要職權的確定和調整的原則。為此，條例草案第六條第二款規定，“執法機構集中行使行政處罰權的范圍，由國務院或者省人民政府確定和調整，本級人民政府向社會公布。”

執法機構主要職權的調整應當以維持一貫為原則。由于開展相對集中行政處罰權后會有后續立法(包括法律、法規修訂)仍然將劃歸執法機構行使的職權授予相關行政管理部門，因此條例草案第六條第三款規定，“執法機構集中行使行政處罰權的范圍，因法律、法規、規章的制定或者修改確需調整的，按規定程序調整、公布。”

(四)關于相關執法規范。條例草案第三章對執法機構的執法基本規范、執法方式等問題作了原則規定，在執法方式方面，規定“執法機構在執法活動中，應當注重法制教育和行為糾正，不得偏重懲罰；可以采用檢查預告、告誡、調解等方式，優化執法效果，避免執法糾紛”；“執法機構在執法活動中發現有重大沖突隱患的，應當及時通報有關行政管理部門，或者向人民政府報告并提出相應措施建議。”(條例草案第十一條)

此章突出強調了對行政執法的社會效果和社會價值取向方面內容的規定：

1、歸納、重申了行政處罰法關于當事人權利保護、執法公正、執法寬簡等原則。

2、根據當前城市化初期階段社會管理和社會弱勢人員生產就業之間矛盾較多的實際情況，本著社會和諧、執法為民的理念，從執法的總體效果、執法技巧和執法的社會教育功能考慮。創制了處罰替代和權利保留條款，對不適合采取處罰措施的人員可以采取相應替代措施，對相關貧弱人員給予自謀職業活動保護的特別措施。(條例草案第十五條、第十六條)

另外，結合實際，對執法措施中的有關具體突出問題，作了規定：

1、規范實施查封、扣押措施。我國行政強制法尚未出臺，實踐中實施行政強制的程序規定不明確或散見于各單行法律法規，既給行政執法帶來難度，也容易造成執法機構實施查封、扣押時出現不規范的情況。條例草案第十九條對先行實施查封、扣押的特殊情況和處理作了特別規定。

2、明確相關物品的處理辦法。因實施查封、扣押措施，或者因當事人自身棄留等原因，執法機構常年處理大量涉案物品。這些物品品種繁多、價值低廉，因不少當事人拒不接受處理并選擇放棄，致使長期積壓。為適應執法工作特點和實際需要，條例草案第二十條對有關物品的處理辦法作了相應規定。

3、統一罰沒處罰的聽證程序。開展相對集中行政處罰權工作前，各相關行政管理部門大多由規章或者規范性文件制定了本系統的處罰聽證規定，這些規定中有關罰款的聽證數額常常不一致。開展相對集中行政處罰權工作后，這一不合理的情況凸顯出來，給執法工作帶來很大麻煩，各地要求予以統一。綜合考慮原罰款聽證數額的規定和幣值變化等因素，按處罰對象劃分，條例草案第十二條第三款對罰款的聽證數額作了統一規定。

4、明確強制執行程序。由于立法和司法方面的原因，一些地方的執法機構作出的行政處罰決定，執法機構向人民法院申請強制執行后，人民法院沒有受理。針對這一情況，條例草案第二十一條對執法機構行使強制執行權和申請人民法院強制執行的幾種情形和處理分別作了規定。

(五)關于執法監督。執法機構執法領域寬，事項廣，直面社會，有許多工作過程處于大庭廣眾之中。為防止少數執法人員不規范執法、不文明執法，甚至濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，敗壞執法機構乃至政府形象，有必要加強對執法機構、執法人員和執法行為的有效監督。條例草案第四章對執法機構的監督作了專門規定。

條例草案對有關法律責任問題作了相應規定。

另外，衢州市、義烏市經省人民政府批準已開展綜合行政執法工作。考慮到綜合行政執法和相對集中行政處罰權這兩個概念，都是基于行政處罰法的相關規定而提出，兩者出發點相同，制度內容基本一致，因此條例草案在附則中對開展綜合行政執法工作適用本條例的問題作了特別規定。

以上說明和《浙江省相對集中行政處罰權條例(草案)》。請予審議。