冷戰時期美國對東歐政策述評（１９４９－１９６９）

摘要：東歐八個社會主義國家在冷戰年代具有極其重要的地位。美國歷屆政府都努力尋求制定一項促進東歐國家脫離蘇聯陣營，并最終放棄社會主義制度的政策。杜魯門政府的遏制政策和艾森豪威爾政府前期的“解放”政策都不具有現實可操作性。因此隨著新的國際局勢的發展，艾森豪威爾政府后期確立了“演變”政策，該政策與以前的“解放”政策有著本質區別，并成為以后美國歷屆政府在冷戰期間對東歐的基本政策。

關鍵詞：美國；東歐；遏制政策；解放政策；演變政策

中圖分類號：K712．54文獻標識碼：A文章編號：0559-8095(2008)04-0084-06

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在美蘇對峙的冷戰年代，東歐地區沒有發生重大沖突事件，也沒有引起世界太多的關注。表面上看來，東歐僅在危急時刻才偶爾成為世界關注的中心，如1953年的東德騷亂、1956年的匈牙利事件、波茲南事件和1968年的捷克斯洛伐克事件，只有在那些時候整個世界都在關注東歐事態的演變，而美國政府、媒體以及大眾更是“熱切”地注視著東歐的時局。除了這幾次特殊時期，東歐在冷戰的大部分時間內仿佛都安靜地隱藏在“鐵幕”之后。然而，在這看似平靜的表象下，東歐在國際舞臺上的分量和在美蘇大國角逐之間所起到的作用極其重要和微妙，美國更是時刻都在關注著東歐的變化，并對東歐政策做出相應的修正。

一

本文所論的東歐國家不是一個純粹的地理概念，因為如果按照各國的地理位置來衡量，這些國家分別分布在東歐、中歐和東南歐。由于戰后這些國家或依靠自己的力量，或依靠蘇聯紅軍的力量，都建立了與蘇聯相同的社會主義制度，因此所謂的東歐在冷戰時期更應該是一個政治概念，其囊括的國家有波蘭、匈牙利、羅馬尼亞、保加利亞、南斯拉夫、阿爾巴尼亞、德意志民主共和國和捷克斯洛伐克。二戰以后，這八個國家依照蘇聯模式建立了自己的政治經濟文化和社會制度，成為蘇聯與西方對峙的最前沿，也是蘇聯的西部屏障，更是蘇聯維護東西方戰略平衡的重要籌碼。

東歐八個社會主義國家不僅有著相同的社會制度和意識形態，它們中的絕大多數又是蘇聯的盟國，即是華沙條約組織的成員國。美國根據這八個國家是否為蘇聯的盟國，將其劃分為蘇聯的衛星國家與非衛星國家。所謂的衛星國是根據這些國家相對于蘇聯的獨立程度來界定的。1949年的NSC58文件中規定：“我們確定‘衛星國’定義的標準，是對克里姆林宮的指揮順從與否。根據這個定義，阿爾巴尼亞、保加利亞、捷克斯洛伐克、匈牙利、波蘭和羅馬尼亞都是衛星國家。但南斯拉夫卻不是，因為它雖然是一個共產主義國家，現在并不屈從于克里姆林宮，也不是整個蘇維埃制度的一個組成部分。”［1］(pp.224-225)如果按照NSC58文件的標準來分析東歐國家，那么除了南斯拉夫不是蘇聯的衛星國以外，阿爾巴尼亞在60年代初也從蘇聯陣營分裂出去，因此在東歐國家中南斯拉夫和阿爾巴尼亞先后不屬于美國所界定的衛星國范疇。鑒于南斯拉夫在美國對蘇聯和東歐政策中的重要性，美國在考慮對東歐政策時往往將南斯拉夫單獨劃分，予以重點考慮。而阿爾巴尼亞在戰后整個東歐社會主義發展史中變化不太顯著，分量也不重，因此西方學術界有些學者在研究美國對東歐政策時一般是指不包括南斯拉夫和阿爾巴尼亞在內的東歐六個華沙條約組織成員國（東德、波蘭、捷克斯洛伐克、匈牙利、羅馬尼亞和保加利亞），即六個蘇聯在東歐的“衛星國”。［2］(p.1)

雖然美國在對東歐國家政策方面，對“衛星國”與非衛星國有所區別，但是其總體政策基本一致。特別是1958年“演變”政策制訂以后，美國對東歐采取的都是“打”與“拉”相結合的策略，只不過對待非衛星國在政策方面“拉”的成分更多一些而已。因而本文所指的對東歐政策，也將南斯拉夫和阿爾巴尼亞涵蓋進來，是指美國對東歐八國的政策。

美國學者林肯·戈登認為影響美國對東歐政策的基本因素有三個：1.東歐在超級大國世界性的沖突中的關鍵地位，包括它直接關系到西歐的安全和政治定位（傾向性）；2.代表東歐移民及其后裔的民族團體的影響；3.理想主義地追求普遍的民族自決、尊重人權原則，美國將東歐的社會主義制度看作違反了這一準則。他認為：“第一個因素是最為重要的，但是第二個和第三個因素有時在廣泛的政策路線中的具體問題上有決定性的影響。”此外，林肯·戈登承認，有些權威觀點認為還有第四點，即“對東歐貿易和投資的經濟利益”，但是他認為：“這種利益程度相當的小，它們對美國政策制定的影響僅僅是邊緣的。”［2］(p.67)戈登的這一分析是較為中肯的，美國對東歐的關注與重視主要緣于東歐在冷戰中的重要地位和意義。

1．從地緣政治看，東歐地區是美國與蘇聯對抗的前沿。戰后冷戰的直接對抗點是歐洲，因此，東歐的重要性不言自明。“處理東西方關系是美國對外政策的中心問題，而東歐則是這種關系中的整體部分。”［3］(p.993)也正是基于這種特殊和敏感的地位，東歐在冷戰時代美蘇對抗中才保持了長久的穩定局面。

2．東歐是維持大國平衡的重要籌碼。冷戰的主要特征是美蘇兩個大國抗衡。歐洲分裂，分屬于東西方兩大陣營，這是維持美蘇平衡和均勢的關鍵因素。因此東歐成為冷戰時代維持大國平衡的重要籌碼。這種平衡一旦被打破，就意味著冷戰的傾陷，甚至會導致“熱戰”。美國和蘇聯對此都有清醒的認識。在匈牙利事件后，印度總理尼赫魯曾問及蘇聯入侵匈牙利問題，蘇聯方面答道：“如果沒有對匈牙利的干涉，如果帝國主義勢力得逞，如果在這種情況下德意志聯邦共和國對德意志民主共和國施加壓力，這無疑打破歐洲均勢，那將直接威脅和平。”［4］(p.85)美國方面也一直認為，“衛星國在當前歐洲大國平衡中是重要的，因為它們加強了蘇聯的政治、軍事和經濟力量，使蘇聯的勢力延伸到了歐洲心臟地區。蘇聯在這個地區長久、穩固的控制構成了對歐洲和美國安全的威脅。承認和支持所有的民族有權獨立和選擇他們自己的政府是我們傳統的政策。因此，消除蘇聯在衛星國的統治符合美國根本利益所在。”［5］(p.199) 

3．美國對東歐政策的成敗是冷戰年代美國與蘇聯對抗的關鍵。正是基于對東歐重要性的深刻認識，蘇聯在東歐駐扎了數十萬大軍，在軍事上保障東歐的“安全”，并且在政治和經濟上強化雙方的聯系，蘇聯和東歐關系不僅僅是一種國家間的政治和軍事的聯盟，還成為一種相對封閉和自給自足的經濟體系。蘇聯占據并擁有了東歐，斯大林也就“成了半個地球的領袖”。［6］(p.25)蘇聯在冷戰中也就一直是“世界共產主義運動的公認的先鋒隊”。［7］因而美國一直認為，“蘇聯在東歐控制其衛星國（波蘭、捷克、匈牙利、羅馬尼亞、保加利亞、阿爾巴尼亞和東德）對歐洲的權利不均衡和對美國國家安全的威脅是非常重大的”。［5］(p.190)

除了東歐重要的政治地理位置和戰略地位以外，東歐的重要性還來自于美國與蘇聯的關系，正是因為蘇聯統治著東歐才賦予其更為重要的地位。1958年5月美國對東歐政策性文件NSC5811／1指出：“蘇聯對阿爾巴尼亞、保加利亞、捷克斯洛伐克、東德、匈牙利和羅馬尼亞（以后統稱為被奴役的國家）的控制是國際摩擦的基本原因，也是對和平的威脅，對美國和西歐的安全的威脅。蘇聯對這些國家的控制是解決整個歐洲問題的障礙，也是達成具體裁軍協議、緩和國際緊張局勢的障礙。”［8］(No.6)可見，美國對東歐的政策取得成功就意味著對蘇聯冷戰的某種勝利。

從歷史的發展看，自近代以來東歐地區一直紛爭不斷、矛盾叢生，也是世界大國爭斗的焦點，兩次世界大戰的發端都與東歐有著直接的淵源。東歐在冷戰時代也一直處于東西方關系的中心地區，同時是美國處理對外關系最為敏感的地區。在某種意義上可以說冷戰開始于東歐，也結束于東歐。

二

第二次世界大戰以后，美國與蘇聯成為兩大超級大國。在美蘇對抗的冷戰背景下，美國的外交觸角深入到世界的各個地區，盡管東歐是社會主義陣營的一部分，屬于蘇聯的勢力范圍，但是，美國一直沒有放棄對這一地區的關注，不斷地調整其外交政策，而歷屆政府都十分重視與東歐關系的發展。美國的東歐政策對東歐歷史的發展產生了現實的和潛在的影響。

在東歐成為社會主義國家之后的很長一段時間內，美國對東歐政策的指導思想一直比較混亂，沒有一項系統、穩定和可操作的政策。杜魯門政府確立了美國對東歐政策的一些基本原則，其政策的依據是東歐社會主義國家與蘇聯“鐵板一塊”，“一個強大的蘇聯和東歐構成一種威脅，因而西方和西方各國政府應當不做任何使這些國家在經濟上強大起來的事情”。［9］(pp.28-29)美國遏制蘇聯東歐的途徑就是聯合其西歐盟國力圖主要通過出口管制、金融限制和進口限制這三個途徑來限制東西方貿易，對蘇東進行經濟封鎖和遏制。可見其對東歐的包圍與遏制政策實質上是美國對蘇聯政策的延伸。杜魯門政府對東歐國家的具體政策主要體現在1949年的NSC58／2文件（《美國對東歐蘇聯衛星國的政策》），它確定了美國對東歐應該采取“進攻性”的政策，“消除或者至少減少蘇聯在東歐衛星國地區的優勢影響”。 ［10］(p.43)鼓勵東歐出現“鐵托式”的獨立的民族共產主義政權，促使東歐最終形成“愿意同自由世界協調，并且加入其中的非極權主義政府”。該文件同時指出，除非美國被迫在東歐從事戰爭，否則不應以軍事行動來追求實現這些目標。［10］(pp.50-51)在這里已經明確排除了運用軍事手段追求政策目標，這也是美國對東歐政策貫徹冷戰始終的主要原則。

杜魯門政府宣稱其對蘇聯和東歐的政策是“進攻性的”，實際上，除了遏制和封鎖的措施之外，美國對東歐國家除了電臺反共反蘇的宣傳之外幾乎沒有任何其他可行性的措施，由于東歐國家對電臺的干擾，宣傳的效果并不是很好。這一時期，東歐真正被完全地隔絕到冷戰的“鐵幕”之后了。

艾森豪威爾政府前期的“解放”政策表面上加強了對東歐國家的宣傳攻勢和秘密行動，但并沒有實際上的作為，與杜魯門的遏制政策沒有本質區別。依然是政治上不承認東歐國家現行政權，繼續對東歐共產主義政府進行政治討伐和遏制；經濟上實行嚴格的對外貿易管制，通過經濟封鎖和遏制，促使東歐經濟崩潰，因為美國堅信經濟手段是削弱共產主義的重要武器；軍事上保持強大的軍事力量，通過軍事包圍，對蘇東歐造成強大的軍事威懾。然而，隨著1955年美蘇冷戰緩和步伐的加快，美蘇關系真正由對抗走向了對話，蘇聯與東歐的關系也由嚴厲的單方面的絕對控制向溫和的合作方向發展。在這種新的國際形勢下，具有挑釁性的“解放”政策不僅不能帶來良好的效果，而且，還可能惡化美蘇關系，阻礙冷戰緩和進程，甚至會挑起沖突乃至戰爭。因而自1955年以后，美國在依然以“解放”政策為主導的前提下，開始逐漸審視和調整對東歐政策，到1956年秋，由于波蘭事件和匈牙利事件，美國徹底地拋棄了“解放”東歐的幻想，轉而尋求一項適合新的國際形勢的并具有現實可操作性的東歐政策。

1958年5月，國家安全委員會制定并通過了NSC5811／1文件，該文件是美國對東歐國家政策的綱領性文件，它標志著“演變”政策的正式確立。艾森豪威爾政府對東歐“演變”的新政策與以前的“解放”政策有著本質的區別，它放棄了對東歐國家共產黨政權敵視的態度，也拋棄了通過東歐國家民眾的起義來推翻現行政府的幻想，主張通過與東歐國家建立和加強正常的政治、經濟和文化聯系來鼓勵和促使東歐國家逐漸脫離蘇聯的控制，最終完成向西方資本主義制度“演變”。

艾森豪威爾政府確立了“演變”政策以后，其首先解決的問題是如何打開對東歐關系的大門，這一時期，美國對東歐政策基本屬于試探性行為。艾森豪威爾政府結束任期之前，其對東歐國家除了波蘭和南斯拉夫以外，基本上只是在東歐制造了美國愿意和東歐國家建立“較好”的政治經濟文化等關系的氛圍。在實際行動中并沒有取得實質性的進展。而20世紀60年代的肯尼迪—約翰遜政府，進一步確認了“演變”政策是美國的現實選擇，基本上與東歐國家建立了正常的外交關系和經濟文化聯系，美國與東歐國家關系則主要表現在經濟貿易領域。由于東歐國家更多對發展與美國的經濟貿易關系感興趣，因此發展貿易關系成為美國向東歐推行“演變”政策的主要手段。但是由于多種因素的影響美國與東歐關系的發展依然非常艱難。

自1958年以NSC5811／1文件為標志的“演變”政策確立到60年代末，屬于“演變”政策的初步實踐階段，艾森豪威爾、肯尼迪和約翰遜三屆政府在實施該政策時都面臨同樣的困難，即國會和行政當局就如何具體執行該政策一直存在很大的分歧，政府的工作常常因為國會的反對而不得不作罷，所以政府對東歐的政策總是繞開國會，在不觸犯現行立法的前提下對東歐做出某些改善，從而決定了這三屆政府對東歐政策進展相當緩慢，屬于冷戰時期美國對東歐“演變”政策的初期階段。

1969年尼克松上臺以后，對美國的外交戰略進行了較大的調整，對東歐的“演變”政策也隨之加大步伐，尤其是修改了貿易管制政策，美國與東歐關系獲得了突破性的發展，因此，自從尼克松開始美國對東歐的“演變”政策進入了真正的發展階段。這一時期不僅美國加大了對東歐“演變”政策推行的力度，西歐國家也擴大了與東歐的關系，特別是聯邦德國徹底拋棄了對東歐強硬的態度和政策，推出了“新東方政策”。“‘新東方政策’完全取代了以哈爾斯坦學說為基礎的對外政策，提出了一系列對外政策的基本原則。”［11］(p.241)這使得“演變”政策從此成為美國為首的西方世界對東歐國家的聯合行動。

三

美國對東歐“演變”政策的目標明確分為三個層次：長期目標，或說終極目標是將東歐諸社會主義國家納入到西方世界；中期目標是促進東歐國家脫離蘇聯；短期目標則是為了實現中期目標，展望長期目標，努力創造各種機會加強與東歐諸國的接觸，促進東歐向獨立民主方向發展。冷戰時期美國的東歐政策實際上面對的是如何利用和制造機會促進與東歐國家交往的問題，即短期目標的問題。

一個國家對外政策成功與否的前提首先是其推行該政策的能力是否與政策追求的目標相匹配。實際上，在冷戰時代，美國對東歐的早期政策，其政策目標和政策能力是不相匹配的，對于杜魯門的“遏制”政策和艾森豪威爾前期的“解放”政策，美國的政策能力與政策目標嚴重失衡，政策的制訂是基于一系列不現實的假設基礎之上的，美國對東歐的政治經濟遏制和封鎖乃至強大的宣傳攻勢，在蘇聯對東歐強有力的武力保護面前，實際上是無能為力的。因此在實踐過程中遭到了失敗。遏制政策遭到了艾森豪威爾政府的顛覆，而“解放”政策不僅沒有給東歐帶來美國所期望的改變，相反卻帶來了麻煩，將美國推向了輿論指責的前沿。因此在這種無能為力、無可奈何的情況下，美國選擇了以退為進的“演變”政策。

“演變”政策同樣是基于一系列假設之上的，這一系列假設的核心是通過與東歐國家加強往來影響東歐國家。但是，“演變”政策比“解放”政策更為現實，具有現實的操作性，即如國務卿臘斯克所言，在東歐政策問題上“我們做我們能做的”。［12］(p.248)“演變”政策與遏制政策和“解放”政策本質上的區別在于承認現實，按照正常的國際交往程序行事。首先，承認東歐現行的共產黨政府，尋求與其建立外交關系，加強政治上的聯系，而對于蘇聯對東歐統治的事實予以默認，尊重東歐是蘇聯的勢力范圍這一現狀；其次，積極尋求與東歐建立經濟貿易關系，逐步放寬對東歐的貿易管制，擴大與東歐的貿易；第三，加強美國與東歐國家之間的文化科技和人員交流；第四，鼓勵東歐國家發展經濟和獨立自由的內政外交，促使東歐國家穩定富強，預防東歐國家出現動亂；第五，與西歐國家合作，促進西歐國家加強與東歐的各項交流。在宣傳上保持低調，主要介紹西方的思想和自由。美國與東歐國家這些交流符合國際規范的要求，也都是美國力所能及的。

美國與東歐擴大往來是為了尋求有利于自身的政治目標。在1965年3月份美國的一份官方備忘錄中寫道：“長時間以來，我們已經放棄了應該通過軍事力量解放東歐或者通過顛覆手段成功地改變東歐政權的理想。我們必須通過一貫的軍事遏制政策對待他們，通過標準的策略和外交程序來對付他們，通過我們的情報努力和文化、科技交流來對待他們，以及通過貿易來對待他們。”［13］(No.170)美國對東歐的“演變”政策及其行為具有強烈的意識形態色彩，都是為冷戰服務的，從而導致了美國與東歐國家發展關系時容易患得患失，也是這一時期該政策的進展不大、成果有限的基本原因。相反，西歐國家在與東歐國家交往時更加注重經濟利益因素，從而在發展與東歐的關系方面走在了美國的前面。

雖然“演變”政策中也包含某些理想主義成分，但美國對東歐的“演變”政策并非無地放矢的幻想，無論從理論認識還是從現實操作上來看，美國對東歐的“演變”政策基本上與美國的能力相適應。盡管如此，這并不表明美國在冷戰年代對東歐推行的“演變”政策能夠順利地按照其政策預期進行并取得了顯著的效果，也不能說其最終成功地導致了東歐社會主義國家最后“劇變”的結局。

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美國政府在具體推行“演變”政策時，受到諸多因素的牽制，妨礙了美國對“演變”政策實施的力度，使得“演變”政策在實踐中的效果并不十分明顯。首先，美國政府不僅要考慮其如何開展和實施對東歐既定的“演變”政策問題，還要面對雙方之間各種具體事宜的處理和現實利益問題，即在發展與東歐各國的關系時，具體的眼前利益又成為美國當時的主導因素，因此，美國在處理與東歐國家關系時，往往出于現實的考慮暫時將“演變”政策擱置一邊。“演變”政策畢竟屬于長期緩慢的過程，因此最實際的還是如何面對和處理美國與東歐關系中的一個個具體問題，因此，這往往忽視和阻礙了美國對東歐最基本的“演變”政策的進展，造成了美國政策目標與政策行為的巨大距離。就像基辛格所言“任何政治家都或多或少地是一些當務之急的事情的俘虜”，［14］(p.75)所以在美國與東歐諸國進行具體交往時，現實的行動與政策目標和導向往往是不完全協調同步的。時任南斯拉夫大使的凱南指責說：對南斯拉夫政策主要不是由政策意圖修訂的，而是被一系列與外交政策考慮無關的具體措施所左右，結果使得我們當前的行為是“矛盾的，非生產性的和令人不能滿意的”。［15］(pp.292-308)其次，美國對東歐推行演變政策還要處處考慮到蘇聯的反應，這也牽制了該政策的推行。出于冷戰全局考慮，蘇聯一直是美國對東歐政策的主要決定因素，其既是美國對東歐政策最終目標，即通過對東歐政策的成功來取得在冷戰中對蘇聯的勝利，又是美國在制定及推行對東歐政策過程中的首要牽制因素，所以美國對東歐政策不敢也不能過于激進，以免適得其反，造成破壞性的后果，甚至與蘇聯發生正面沖突。

冷戰年代美國對東歐“演變”政策追求的終極目標是東歐社會主義國家最終放棄社會主義制度，成為西方資本主義世界的成員。而1989年東歐劇變標志著美國長達三十多年的“演變”政策的終結，仿佛“演變”政策最終取得了圓滿的成功。然而，如果說1989年東歐劇變標志著美國冷戰的初步勝利，那么，這并不等同于美國對東歐“演變”政策的勝利，因為東歐劇變不是其“演變”政策行為的直接結果，美國對東歐的影響也不等同于其推行的“演變”政策所達到的政治目的，前者是后者所無法把握和確定的。對于東歐劇變的結局，“演變”政策所起到的作用應該是有限的。東歐劇變的行為主體是東歐各個社會主義國家，這些國家最終如何發展取決于它們自身的變化，美國只是借用外力對其加以推動。關于這一點美國各屆政府決策者都有清醒的認識：美國在“演變”政策中所能做的只是通過雙邊交往創造更多的“向東方顯示西方榜樣的力量的機會”，［16］(p.154)“播下有一天會開出和平演變之花的思想的種子”。［16］(p.160)至于這些“種子”能否“成長和開花”則看東歐國家這塊土壤是否具備適宜的條件。歸根結底，東歐的劇變是東歐國家自身問題造成的，其僵化的政治經濟模式是其最終掉頭西向的根本原因。（關于這一點不屬于本文探討的范疇，茲不贅述。）而美國的“演變”政策只是起到了間接的推波助瀾的作用。

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責任編輯：宋鷗