政府規制與新型政企關系

關鍵詞：政府規制 西方規制理論 政企關系

政府規制出現在市場失靈領域，政府規制的對象是市場本身無法解決或無法有效解決的問題。

什么是“政府規制”？不同的學者有不同的看法，日本規制研究專家植益草認為，政府規制是社會公共機構，如司法機關、行政機關以及立法機關，依據一定的規則對私人以及經濟主體行為進行限制的行為。史普博認為，規制是行政機構制定并執行的直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需決策的一般規則或特殊行為。施蒂格勒認為“作為一種法規，規制是產業所需要的并為其利益所設計和主要操作的。”而密特尼克則認為：“規制是針對私人行為的公共行政政策， 它是從公共利益出發而制定的規則。”西方學者對于政府規制的定義也不盡相同，但是規制定義的核心觀點卻是基本一致的，就是以政府為核心代表的公共部門依據相關法律法規對經濟主體（主要是企業）的行為進行限制的公共行為。

政府規制的初衷是為了解決市場失靈，規范市場機制，政府規制的運用往往出現在市場自身無法解決的問題上，而并非是單純的政府對市場主體行為的干預，而是應以市場失靈為前提。政府規制解決的是市場自身無法解決的問題，而不是政府行政權力在市場的延伸，比如監督，外部性的克服，市場法規的建立等等。由于信息不對稱、外部性、自然壟斷、公共產品的提供、經濟的不穩定性以及分配不公平等一系列市場失靈的現象存在，政府應該從公共利益的角度出發，采用不同的規制措施來糾正各種市場失靈的負面效應。

中國在規范政企關系過程中存在的問題

政府定位不清

作為規制主體，政府在處理與企業之間的關系的時候究竟應該如何定位？從西方規制理論中我們可以看到，政府規制的出現是伴隨著市場失靈的出現，當經濟發展出現了市場本身無法解決的問題時，政府規制出現在市場失靈的領域，政府規制的對象是市場本身無法解決或無法有效解決的問題。

在現實中，中國政府與企業之間的關系千頭萬緒，利益關系糾結緊密，而且政府往往直接干涉和插足企業的市場經營，無法理清與企業的關系，這種錯位行為并非是以市場機制為基礎，從公共利益出發，改善和糾正市場機制內的問題。由于政府職能沒有轉變，政府仍然過多地干預企業行為，在改革過程中梳理政企關系舉步維艱。使得政府應該承擔的角色仍然十分薄弱，比如市場培育、法制建設、市場監管等等。政府在不應該插手的領域承擔了過多的角色，而在那些市場失靈的領域卻沒有發揮真正的角色功能。

企業的適應力滯后

現代企業制度下的新型政企關系，政府不應再對企業進行直接的行政干預，而是作為一個市場監管者、服務者的角色出現。但是由于舊體制下的政企關系沒有進行徹底改革，長期以來部分企業對政府已經形成一種依賴，政府對于這些企業來說就像“家長”，在家長的呵護之下成長起來的這些企業，無論在自身管理、綜合實力還是在競爭能力方面來說都是不堪一擊的，只有政府在企業管理中真正退出，它們才能獨自面對日益激烈的市場競爭，否則適應能力的滯后讓他們在市場上永遠無所適從，由于企業對政府的依賴，政府退出市場領域的腳步變得更加緩慢，政府與企業雙方在政企關系改革的過程中都對舊關系下的既得利益存在一種利益訴求，阻礙了政府與企業深化改革的步伐。

腐敗問題嚴重

如果政府與企業之間存在一個利益糾結的模糊地帶，這同時也是滋生腐敗現象的一大溫床。由于規制機構和被規制企業之間存在著極大的信息不對稱，而政府和企業都是“經濟人”，都是經濟利益最大化的追求者，于是政府機構有可能利用其規制權力向企業“設租”，而當企業認為俘獲規制機構的成本遠遠小于俘獲后所獲得的利益時便會向政府機構尋租，于是腐敗成為政企關系之下的最大的毒瘤。在完善的監督機制缺席的情況下，腐敗的風險成本是很低的，而腐敗所帶來的后果卻是巨大的，它直接造成了公平公正競爭等市場機制的破壞，企業股東利益的流失等一系列負面效應。

政府對企業的規制缺乏合理性和有效性

政府規制與市場失靈往往是相伴而生的，政府規制的對象往往是市場自身不能或者無法有效解決的問題。政府對企業的規制是否合理，關鍵在于政府規制是否超出了應有的界限。新型政企關系下，政府扮演的角色不再是行政干預者，政府規制的重心應該在于建立一個完善的市場機制，健全法制法規，為市場主體的經濟行為培育一個良好的市場環境，同時作為公共管理者，政府還承擔宏觀管理的職能，提供必要的公共服務的職能。但現實情況往往不容樂觀，在中國目前的政企關系中，政府規制明顯缺乏合理性，存在嚴重的角色錯位。也就是說，政府規制并沒有在合理的范圍內發揮其應有的作用，卻在本應交由市場主體自身解決的問題方面干預過多。主要表現在政府在完善法制法規、培育市場、監督等方面缺席，卻過多的干預到企業管理的具體事務當中。

西方政府規制理論為中國政企關系帶來的啟示

轉變政府職能，做好政府角色定位

規范政企關系，政府角色定位是關鍵。政府作為規制主體必須明確在新型的政企關系之下自身究竟承擔著何種角色。在舊的政企關系之下，政府包攬了過多的職能，對市場主體的干預超出了市場需要的范圍，阻礙了經濟的發展，造成了整個市場效益的損失。理順政企關系，當務之急是政府必須切實轉變職能，退出政府不應該干預的領域，將本應該屬于市場的權力交還給市場，正如公共利益理論所說，政府的腳印應該主要出現在市場失靈的領域，同時作為公共管理部門，政府部門要承擔好公共服務者的角色，在完善市場機制，健全法制法規、培育市場、監督市場主體行為等方面發揮其應有的作用。

企業自身綜合實力的提高

我國目前理順政企關系的改革之所以舉步維艱，除了政府方面的因素之外，另一個重要的原因就是部分企業本身的綜合實力跟不上改革的步伐，當政府退出市場領域之后，這些離開了“長期庇護傘”的企業，尤其是一些國營企業本身沒有能力適應激烈的市場競爭，因而很快會面臨被淘汰的危險。還有很多企業管理者為了維持既得利益，與部分規制機構的官員合謀，不惜犧牲公共利益來牟取私人利益。也由于這種糾結不清的利益關系，使得政企之間的關系愈加曖昧復雜。規范企業除了轉變政府職能之外，同樣重要的是企業自身的改革。在新型的政企關系之下，企業必須加緊步伐建立現代企業制度，改善自身管理，提高綜合實力，以期在政府轉變職能之后能夠順利地投入到公平的市場競爭中來，在這一方面，政府部門應該承擔一個引導著、支持者的角色，政府退出后的真空地帶才能盡快得到填補，企業自身才能應付日益激烈的市場競爭。

引進激勵機制

由于政府與企業之間的博弈是建立在高度信息不對稱的基礎之上， 政府無法對企業真實的成本、業績、利潤等信息做及時全面的了解，因此在政府對企業行為進行規制的過程當中，難免出現規制的低效益，也就是說，政府的規制很可能只是走形式，或者政府規制起不到預期的政策效用，甚至適得其反。如何解決這樣一個問題呢？規制激勵理論給了我們啟示。規制激勵理論要解決的問題便是在一種高度信息不對稱的情況下如何最好的激勵企業，使其行為能夠最大限度符合公共福利的要求，其關鍵就在于要設計出一套激勵機制，在這樣一套激勵機制當中明確規定政府和企業相應的權利和職責，同時通過激勵措施保障以利潤最大化為目標的企業的行為能夠符合政府規制的要求。根據西方的經驗，目前較為普遍的做法主要有以下幾種：（1）采用諸如固定價格合約和服務成本規制的低強度激勵方案；（2）特許投標，引入競爭機制。

監督機制的建立和完善

從西方規制理論中我們不難看出，大部分的西方規制理論都是建立在“經濟人”假設的基礎之上，也就是說，規制者和被規制者都是“經濟人”，都有充分的動機追求個人利益的最大化，即使是政府部門也并不總是為公共利益服務的。在這樣的假設前提下，監督不僅僅是對市場主體的監督，更是對規制者也就是政府部門的監督。政企關系之所以難以理順，很大一份原因歸結于牽涉到利益的浮動，政府部門和企業在舊的政企關系下都擁有各自的既得利益，在缺乏對雙方監督的角度下，政府和企業犧牲公共利益牟取私利的風險是很小的，這在很大程度上造成了腐敗現象的滋長。要完善監督機制，筆者認為主要從四個方面著手：（1）加強政府規制機構的獨立性，政府規制部門負有監督市場主體行為的責任，對于那些違反法制法規的企業，政府規制部門有權利按照相關法律給予制裁；（2）政府機構內部應該明確規定相應部門對政府規制機構進行必要的監督，規制機構在與企業接觸的過程中容易出現尋租等腐敗現象，也應加以監督，防止他們利用公權與企業合謀，犧牲公共利益來為私人謀取利益；（3）充分調動第三方的力量來進行監督，主要包括公眾、非政府組織和媒體等社會力量；（4）建立相應的法制法規。理順政企關系任重道遠，必須要有相應的法制法規將新型政企關系下政府與企業的權責以及利害關系等做出一個明確的規定，使得理順政企關系變得有法可依，也使改革更富權威性。

如何理順政企關系一直是困擾中國經濟發展的一個難題，隨著我國市場經濟發展的日益深入和完善，政府和企業之間的關系也愈發重要。如何構建政府與企業之間的良性互動關系，促進市場經濟的順利發展，是理順政企關系的關鍵。要理順中國政企關系需要的是政府和企業雙方面的努力，政府應該定好位，把握好規制的度，而企業應該不斷提高自身綜合實力，逐步擺脫對政府的依賴，提升市場競爭力。除此之外，完善的外部的監督機制和適當的激勵機制在理順政企關系的過程中也必不可少。

（作者單位：中山大學政治與公共事務管理學院）