上訪：欲遮難掩

要想有效保證社會穩定，疏解公民對現有法律和地方政治的不滿，關鍵是要處理好目前的行政、司法權力在地方黨政機關過于集中的問題。文中將討論的是，中國農村和社會不安定與中共政府治理方式的關聯度，以及級別越來越高的上訪事件與停滯的司法改革之間的關系。

美國議會官員曾經透露，1993年到2004年，中國的群體事件由8700件增加到74000件。2006年初，中國安全部的數據顯示，2005年的群體事件又比2004年上升了6%，達87000起。

中國官方也對社會問題高度關注。2005年，中共中央和國務院官員曾就減少群體事件下達指示。社會穩定對中共的一些關鍵性政策，比如司法改革、和諧社會和新農村建設都有極大影響，而這些政策制定的初衷就是減少城鄉經濟差距。

社會穩定與政治改革有關。在近10年來，中國在政治領域的改革進展有限，我們現在所能看見的，只是中央鼓勵公民參與地方官員選舉，還有支持創建農村經濟合作組織。

對那些希望了解中國在未來15到20年在世界舞臺上扮演什么角色的人來說，深刻理解中國國內政治的未來形勢很關鍵，而中國是否穩定正是十分重要的參照標準。

地方政府自行其道

導致中國社會不安的源頭在哪里？一些個別性因素是特殊地域的種族沖突，其他可以聯系到社會經濟轉軌現象，比如城市化對農村造成的影響日益嚴重。上世紀90年代以來，為滿足發展項目的需求，有的地方政府將農村土地奪走，這也成為公民請愿和抗議的又一重要原因。

除了一些個別性因素，社會穩定也和政府治理有密切關聯，這涉及到非常關鍵的問題——在遇到沖突的時候，中國公民如何表達他們對地方政府的不滿。

中國的政府治理體系及其法律體系之間有很大的關系，這根源于中國歷史上的皇權系統。目前的法律系統對現實問題的矯正功能十分有限。為表達冤屈，中國公民一般都選擇向更高級別的政府上訪。2005年，縣級和更高級政府接待的公民上訪事件為1270萬起，而整個中國司法系統同年進行的審理案件只有800萬起。在這些進入審判程序的刑事案件中，有一半涉及到政府和公民的關系。

在個人受到不公正待遇時，公民才會選擇這種年復一年、逐級上訪的辦法表達自己的冤屈。集體上訪則更具有政治意味，上訪隊伍可能多達數百甚至數千人，他們希望通過這種方式取得高級官員的支持。當面對刻板的地方警察時，集體上訪很容易轉化為暴力沖突。據統計，集體上訪在過去15年里發生的起數呈爆發式增長。

體制激勵推波助瀾

要了解中國不穩定產生的原因，就需要弄清楚為什么中國公民會選擇上訪。對他們來說，只有取得高級官員的支持，才能消除地方政府對其造成的不公。這里有兩個原因。

很自然，假如你是利益受損害的個人，比如，你的土地被無情地掠奪，如果你希望在地方政府那尋找解決問題的途徑，最后等著你的，很可能就是黨委書記或者與之有關聯的人作出的決定。而雇傭律師的費用十分高昂，即便你雇傭了律師，在地方黨政官員控制的法庭上，成功的勝算又有多少？這就是為什么公民會選擇上訪的原因，因為地方機構不能滿足他們的訴求。

第二個原因，是中國的官僚體制實際上對上訪采取鼓勵態度，從而對公民尋找高級別政府表達不滿形成了激勵效果。在中國，官僚體系采用的是責任制管理辦法，這也是造成地方官員引發上訪事件的重要原因。

這個問題很難進行抽象理解。現在，讓我們看一個實際例子。2003年，安徽省對地方官員提出批評，原因是50多人到省里上訪，20多人還去了北京。中國其他地方的責任制系統運作方式和安徽一樣，他們通過逐級抬高上訪人員上訪級別的辦法，對付地方官員引發的上訪事件。

對那些受到不公正待遇的農民來說，這種體制其實起到的是動員作用，鼓勵他們尋找高級別官員給予直接的政治幫助，達到懲戒地方官員的目的。嚴重的是，群體事件中的恐嚇行為，更增加了受害公民爭取補償、與地方官員討價還價的籌碼。更可怕的是，這種逐級擴大的責任制如果對地方官員進行懲罰，受害公民就會將其作為解決問題的有效途徑，從而引發更大規模的群體事件。

從矛盾的動機結構來看。一方面，地方官員表面上支持上訪，但上訪者面對的卻是政府僵化的反應。最近10年來，隨著政府責任制趨勢越來越明顯，群體上訪事件的增加毫不奇怪，因為人們總是希望找到更高級別的部門和官員。由于這套體制將地方官員對群體事件的審查權限聯系在一起，所以，當上訪者企圖尋找高級別官員時，地方官員通常會想盡辦法加以反對和阻攔。

第二，數量日增的上訪事件一方面招來壓制，另一方面，上訪過程中也可能產生新的組織者和領導者。這些人不僅能控制群體上訪的局面，還可能將活動轉入地下以避免干擾。

第三，這種激勵型體制可能會導致上訪中激進事態增加。根據中國社會科學院于建嶸的調查，95%的上訪者相信中央政府會歡迎他們上訪，但到北京一周后，50%的調查對象改變了期待。這可能會促使他們采取更極端的行為。當調查者問及上訪失敗怎么辦時，70%的人回答說，回去后不會放棄。50%的調查對象表示，回去后要找地方干部的麻煩。這就是中國社會制度產生的破壞性激勵的結果。

第四點，這種體制導致法律系統的廢棄和扭曲。最近幾年，中國的行政法律訴訟和民事法律訴訟案件辦理的淤塞現象越來越嚴重，其數量正好和上訪事件成正比。

要想有效保證社會穩定，疏解公民對現有法律和地方政治的不滿，其解決方案可能會涉及到核心組織結構問題。中國是否要完全采用西方的民主模式呢？從個人觀點來看，更獨立的司法和選舉是繞不開的。其他還可以設想的是，中國可以建立類似香港的反腐機構，或者像中國自己的權威人士建議的那樣，在農村建立新型農業合作組織。

文章及作者簡介：明克勝(Carl Minzner)，美國外交關系委員會國際事務研究員和中國國內政治問題專家。本文節選自美國國際戰略研究中心（Center for Strategic and International Studies）研究報告——《農村不滿、法律規則和中國社會穩定》(Rural Discontent， Rule Of Law And Social Unrest In China)。原文為訪談形式，本文經整理刪減而成。

作者：明克勝(Carl Minzner)

來源：美國國際戰略研究中心

編譯：羅岳