土地管理中存在的問(wèn)題及解決對(duì)策

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本，是人們賴以生存的基礎(chǔ)。隨著生產(chǎn)力的提高和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地作為重要的生產(chǎn)資料和載體的地位越來(lái)越重要。我國(guó)人多地少，耕地質(zhì)量差，后備資源不足，退化嚴(yán)重，各類違法占地、批地問(wèn)題導(dǎo)致土地閑置浪費(fèi)、耕地減少過(guò)快且破壞嚴(yán)重，人地矛盾極為突出。

據(jù)統(tǒng)計(jì)自1996年到2003年，7年內(nèi)全國(guó)耕地凈減少666.67萬(wàn)公頃，形勢(shì)不容樂(lè)觀。由于挖掘土地的潛力十分有限，所以國(guó)土資源部門嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱土地法)，依法管理好每一寸土地，提高土地利用率，已是當(dāng)務(wù)之急。這是我國(guó)實(shí)施“依法治國(guó)”方略的重要內(nèi)容，是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，理性利用國(guó)土資源的唯一途徑，也是貫徹中央建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《土地法》的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的土地所有制為社會(huì)主義公有制，包括社會(huì)主義全民所有制和社會(huì)主義集體所有制兩種形式。我國(guó)的土地使用制度是在不改變土地國(guó)有的條件下，采取拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)有償、有限期地出讓給土地使用者，土地管理體制主要實(shí)行國(guó)家和省兩級(jí)管理，以省為主的模式。

一、我國(guó)土地管理工作中存在的問(wèn)題

(一)公民法律意識(shí)不強(qiáng)，土地法律法規(guī)體系不健全，導(dǎo)致違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重

公民土地憂患意識(shí)薄弱，對(duì)土地的緊張趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，法制觀念不強(qiáng)，沒(méi)有形成依法用地的良好社會(huì)風(fēng)尚。同時(shí)，土地法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化、可操作性差；而且由于執(zhí)法水平不高，監(jiān)管不力，導(dǎo)致非法占用、轉(zhuǎn)讓、出租、買賣土地，不按規(guī)定用途使用、超標(biāo)用地、越權(quán)審批、閑置撂荒等違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(二)土地產(chǎn)權(quán)模糊，主體不明確

城市土地產(chǎn)權(quán)不清，沒(méi)有明確的財(cái)產(chǎn)法人代表，國(guó)家土地所有權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)，造成了事實(shí)上的土地地方或部門所有制。農(nóng)村土地的集體所有權(quán)實(shí)際上由個(gè)別人說(shuō)了算，集體所有地主體“虛置”，集體所有權(quán)弱化，對(duì)土地的利用開(kāi)發(fā)缺少統(tǒng)一的規(guī)劃和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目濫用和掠奪式經(jīng)營(yíng)等短期行為。

(三)土地使用制度尚不完善

目前，我國(guó)城市土地使用權(quán)確立了有償出讓原則，但由于歷史原因，行政劃撥無(wú)償使用土地的情況依然存在，導(dǎo)致城市土地使用制度有償出讓和行政劃撥“雙軌”并存，引發(fā)了征而不用、多征少用、好地劣用等現(xiàn)象，土地利用率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)村土地實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，按人口分配土地，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能出賣，排斥了土地資源的流轉(zhuǎn)、集中，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小破碎，阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械化大生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，阻礙了農(nóng)業(yè)的專業(yè)化和商品化。

(四)土地利用規(guī)劃和管理滯后，利用結(jié)構(gòu)不合理，利用率低下

1.城市土地利用規(guī)劃和管理滯后。各地?zé)嶂杂诔鞘猩瘢h改市和小城市向中等城市、中等城市向大城市、大城市向“國(guó)際化大都市”發(fā)展，大搞“圈地”運(yùn)動(dòng)和形象工程，盲目上大廣場(chǎng)、大馬路，或者占地大建工業(yè)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)，功能分區(qū)不科學(xué)、布局不合理，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象突出。

2.農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理，利用率下降，土地退化嚴(yán)重。農(nóng)村毀林開(kāi)荒、過(guò)度開(kāi)發(fā)等掠奪性經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，水土流失、土地沙漠化、鹽漬化等問(wèn)題嚴(yán)重。

二、加強(qiáng)土地管理，提高土地利用率之我見(jiàn)

保護(hù)土地就是保護(hù)我們的生命線。對(duì)于土地管理特別是耕地保護(hù)這個(gè)事關(guān)全國(guó)大局和中華民族子孫后代的大問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，我們必須樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，堅(jiān)持執(zhí)行《土地法》，采取治本之策，不斷探索保護(hù)和利用土地的新途徑、新機(jī)制，提高土地利用率，扭轉(zhuǎn)在人口繼續(xù)增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢(shì)。

(一)加強(qiáng)土地國(guó)情和法制教育，提高公民法律意識(shí)，樹(shù)立依法用地和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略觀念

徹底打破舊的思想觀念，樹(shù)立人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展觀念，培養(yǎng)公民尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的土地危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)國(guó)情、國(guó)策和法制觀念，提高法律意識(shí)，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和自我約束的心理機(jī)制，形成依法用地的良好風(fēng)氣。利用“土地日”，開(kāi)展形式多樣的宣傳活動(dòng)，營(yíng)造強(qiáng)大的聲勢(shì)和社會(huì)輿論，引導(dǎo)人民樹(shù)立正確的資源觀、環(huán)境觀和發(fā)展觀，自覺(jué)貫徹執(zhí)行《土地法》。

(二)推進(jìn)依法行政工作，把土地工作納入法制軌道

1.完善土地管理立法工作。要依據(jù)《土地法》建立一個(gè)完整的土地管理法律法規(guī)體系，實(shí)行行政、經(jīng)濟(jì)、法規(guī)三位一體，確立新的更為合理的土地管理體制，強(qiáng)化土地管理機(jī)構(gòu)的法律地位，為土地工作提供完善的法律支持保障，把土地工作納入法制軌道。

2.加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化監(jiān)督管理。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加快培養(yǎng)專業(yè)人員，通過(guò)法律確立執(zhí)法權(quán)威，強(qiáng)化對(duì)土地的監(jiān)管職能；進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理的執(zhí)法監(jiān)督工作，確保“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，嚴(yán)禁以罰代刑、以黨紀(jì)政紀(jì)處分代替法律責(zé)任。

(三)深化土地管理體制改革，建立用地約束機(jī)制

1.堅(jiān)持土地的社會(huì)主義公有制，確保國(guó)家對(duì)土地的集中管理。在既有改革成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)大力深化體制改革，對(duì)全國(guó)土地管理部門的管理體制全部變?yōu)槭〖?jí)“垂直管理”，加強(qiáng)對(duì)地方政府土地利用和審批的監(jiān)督。變多頭批地為中央統(tǒng)一規(guī)劃、地方分級(jí)管理，高度集中建設(shè)用地的審批權(quán)，確保國(guó)家對(duì)土地的集中管理。

2.樹(shù)立土地利用總體規(guī)劃?rùn)?quán)威，深入貫徹土地用途管理制度。要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃。目前，已經(jīng)全面完成鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的審批，對(duì)城市、縣城總體規(guī)劃，要堅(jiān)持以土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和范圍為依據(jù)，做好審核工作。嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，按土地利用年度計(jì)劃辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用，進(jìn)一步健全完善用地預(yù)審制度，按照產(chǎn)業(yè)政策和各類用地的定額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范供地，提高土地集約利用的水平，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在土地用途管制中的龍頭作用。

3.改革土地收益分配辦法，建立保護(hù)耕地的經(jīng)濟(jì)制約體制。改變?cè)瓉?lái)土地收益全部或絕大部分歸地方的分配機(jī)制，針對(duì)不同情況區(qū)別對(duì)待，合理分配；強(qiáng)化耕地占用稅的征收工作，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失和由此而引起的地方政府“借地生財(cái)、賣地生財(cái)”的短期行為。

(四)明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，減少土地浪費(fèi)

加強(qiáng)城市土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明確土地所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)，實(shí)行財(cái)產(chǎn)法人代表制度，確保國(guó)家土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上和法律上得以實(shí)現(xiàn)。理順農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化集體統(tǒng)一管理職能，避免土地利用的無(wú)政府狀態(tài)，促進(jìn)土地合理利用。有條件的地方可適度放開(kāi)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，試行土地合理流動(dòng)，適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)土地的集約利用和機(jī)械化、專業(yè)化程度，減少土地的撂荒閑置現(xiàn)象，提高土地的經(jīng)濟(jì)效益。

(五)完善土地使用制度，合理利用土地

進(jìn)一步完善城市土地使用制度，加強(qiáng)土地市場(chǎng)建設(shè)，健全土地市場(chǎng)管理法規(guī)制度，完善土地市場(chǎng)功能，規(guī)范土地交易行為，依法公開(kāi)供應(yīng)土地，提高城市經(jīng)營(yíng)水平。大力推進(jìn)公開(kāi)拍賣和招標(biāo)出讓方式，促進(jìn)城市國(guó)有土地出讓方式的科學(xué)化、合理化、合法化；引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)土地資源合理配置，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效益。堅(jiān)持完善農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，規(guī)范農(nóng)業(yè)用地，因地制宜，搞好退耕還林還牧工作，用養(yǎng)結(jié)合，防止耕地質(zhì)量下降和水土流失。充分挖掘土地潛力，促進(jìn)土地集約經(jīng)營(yíng)，確保土地財(cái)政收入盈余和土地利用結(jié)構(gòu)合理，以最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益三者的有機(jī)統(tǒng)一。

(六)嚴(yán)格控制非農(nóng)用地，確保耕地占補(bǔ)平衡

1.嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模和建設(shè)用地審批制度。城鎮(zhèn)規(guī)模應(yīng)實(shí)行集中統(tǒng)一的整體控制，合理規(guī)劃城市的用地規(guī)模和增長(zhǎng)速度，促進(jìn)城市土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變；進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理，加強(qiáng)閑置土地的再開(kāi)發(fā)利用，盤活土地存量資產(chǎn)，提高土地利用率。

2.穩(wěn)定耕地面積，嚴(yán)格農(nóng)用地非農(nóng)化約束機(jī)制。貫徹《土地法》第四十四條有關(guān)規(guī)定，把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的權(quán)利集中統(tǒng)一到中央政府和省級(jí)政府，實(shí)行兩級(jí)下達(dá)控制指標(biāo)。要加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)。建立基本農(nóng)田監(jiān)測(cè)體系，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的分級(jí)監(jiān)控管理，層層建立責(zé)任制，切實(shí)保護(hù)好已經(jīng)劃定基本農(nóng)田，積極開(kāi)發(fā)耕地，落實(shí)土地整理項(xiàng)目，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地和農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模，減少耕地占用；嚴(yán)格執(zhí)行耕地占用與開(kāi)發(fā)復(fù)墾掛鉤制度，穩(wěn)定耕地面積落實(shí)“占一補(bǔ)一”要求，確保占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要。

(作者單位:敦化市國(guó)土資源局)