面向２１世紀(jì)的政府再造

政府再造是透過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，改變政府組織自視為“理所當(dāng)然、習(xí)焉不察”的深層結(jié)構(gòu)，而非僅止于“改善行政資源的互換與管理”的浮層表象。

扁平化——分權(quán)改革的趨勢(shì)

在以政府為主體的公共管理領(lǐng)域，在公共選擇、委托代理、成本交易等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及管理主義的影響下，傳統(tǒng)行政模式受到新公共管理模式的強(qiáng)烈沖擊。首先，大量下放決策和執(zhí)行權(quán)力，主張將大的機(jī)構(gòu)分解成若干個(gè)小部門(mén)，使決策和執(zhí)行分離，如英國(guó)成立執(zhí)行機(jī)構(gòu)“法定機(jī)構(gòu)”，新西蘭甚至在政府內(nèi)部組建公司實(shí)體；其次打破金字塔式僵化的組織結(jié)構(gòu)，建立層級(jí)盡可能少的平板式結(jié)構(gòu)，以利與外界的溝通；三是用功績(jī)制代替級(jí)別工資制，力求徹底改變因終身雇傭而助長(zhǎng)公務(wù)員惰性的狀況；四是將政府服務(wù)的受益者和公眾定義為消費(fèi)者、顧客，向他們做出承諾，明確服務(wù)目標(biāo)，如英國(guó)的“公民憲章運(yùn)動(dòng)”、加拿大的“2000年公共服務(wù)計(jì)劃”；五是組建一些臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，如工作小組、特別委員會(huì)、項(xiàng)目小組，在人事上以短期或臨時(shí)雇傭?yàn)橹鳎蝿?wù)完成后解散；六是政府的某些功能卸載；最后是去除繁文縟節(jié)，主張相信公務(wù)員的責(zé)任和能力，給予其決策的權(quán)力，有效發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。

政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分權(quán)改革最為集中地體現(xiàn)扁平化管理趨勢(shì)。分權(quán)與授權(quán)既涉及到中央與地方的關(guān)系，又涉及到中央政府部門(mén)內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系，政府部門(mén)內(nèi)部成為當(dāng)代西方國(guó)家行政改革的熱點(diǎn)。英國(guó)的“下一步行動(dòng)方案”和新西蘭的政府內(nèi)部公司化改革都是比較激進(jìn)的改革措施，二者的共同之處是把內(nèi)部具有執(zhí)行和服務(wù)功能的中下層組織改編成具有獨(dú)立性質(zhì)的單位，實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制(首席執(zhí)行官制），經(jīng)理被賦予了機(jī)構(gòu)、編制、人事和財(cái)務(wù)等方面的極大自主權(quán)。這一改革實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)關(guān)系由直接隸屬到合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變，上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制從著眼于工作過(guò)程發(fā)展為著眼于工作結(jié)果，充分體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分離、分權(quán)制度化的趨勢(shì)。在英國(guó)，這種具有獨(dú)立性質(zhì)的單位被稱(chēng)之為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，英國(guó)的第一個(gè)執(zhí)行局是1988年8月1日創(chuàng)立的車(chē)輛檢查局，最大的執(zhí)行局為社會(huì)保障部的福利救濟(jì)局，雇傭64000名公務(wù)員。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的迅速增加成為行政改革的突破口，有的學(xué)者把這一改革稱(chēng)為諾斯科特——屈維廉報(bào)告以來(lái)公務(wù)員制度的最大的改革。

信息化——流程再造的力量

從世界范圍看，政府信息化始終是與政府的再造相聯(lián)系，而且是政府再造的一個(gè)重要內(nèi)容和工具。信息化在促進(jìn)政府行政的現(xiàn)代化、民主化、公開(kāi)化、效率化方面起著十分重要的作用。現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)的發(fā)展，對(duì)政府管理的理念、政府治理的結(jié)構(gòu)、政府程序和工作流程、政府政策和政策制定都發(fā)生了重大的沖擊。信息化在促進(jìn)政府反應(yīng)力、提升政府溝通效率、提高決策和水平、精簡(jiǎn)人力和有效運(yùn)用人力資源、節(jié)約政府開(kāi)支與經(jīng)費(fèi)、擴(kuò)大公民參與、創(chuàng)新政府服務(wù)等方面均顯示了其比較優(yōu)勢(shì)。電子政府的形成與發(fā)展將使傳統(tǒng)政府的運(yùn)行機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)模式發(fā)生質(zhì)的改變，從而積極地影響組織的行為。

把層級(jí)節(jié)制的官僚機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為無(wú)縫隙組織的過(guò)程中，需要尋求一種新的思維方式和一整套不同的組織原則，即“再造”，這是實(shí)現(xiàn)組織轉(zhuǎn)變的強(qiáng)有力工具。“再造”就是在諸如全面質(zhì)量管理等創(chuàng)新力不能及的情況下，挑戰(zhàn)那些建立官僚機(jī)構(gòu)的觀念，從根本上對(duì)整個(gè)體系進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，圍繞過(guò)程和結(jié)果而不是職能或者部門(mén)展開(kāi)工作，從而使組織充滿(mǎn)新的活力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，政府再造運(yùn)動(dòng)（簡(jiǎn)稱(chēng)政府再造），就是文官體系以“技術(shù)理性”為基石，借鑒已經(jīng)成功的案例經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制以及有效的變遷策略，促成行政組織的整體轉(zhuǎn)型；借助新公共管理理論，重新建構(gòu)行政文化、權(quán)責(zé)歸屬、公務(wù)人力、獎(jiǎng)懲制度，以及目標(biāo)任務(wù)等層面，期望能大幅提高政府部門(mén)的效率、效能、革新能力、適應(yīng)能力、治理能力。在理論建構(gòu)方面，行政論者將政府再造的影響比做為1789年的法國(guó)大革命，不同的是，法國(guó)大革命中要求的是——“自由、平等、博愛(ài)”，在政府再造中則是“流程再造”、“充分授權(quán)”以及“企業(yè)精神”。對(duì)于政府而言，組織流程再造思想是一個(gè)新鮮事物，迄今為止，公共管理學(xué)者們尚未發(fā)展出一整套完善的政府流程再造理論框架，有的學(xué)者甚至對(duì)政府采用流程再造模式的可能性提出了質(zhì)疑。總的來(lái)說(shuō)，流程再造理論為政府改革提供了一條充滿(mǎn)光明前景的途徑，從而也成為20世紀(jì)90年代以來(lái)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的核心指導(dǎo)理念。最近幾年，各國(guó)政府提出的較為重要的再造方案包括：新西蘭的《行政文化重塑運(yùn)動(dòng)》、《邁向公元2010》，英國(guó)的《續(xù)階計(jì)劃》、《效率小組》、《服務(wù)品質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)》、《公民憲章》，德國(guó)的《新領(lǐng)航行政模式》、《行政彈性工時(shí)》，荷蘭的《行政自動(dòng)化》，法國(guó)的《行政現(xiàn)代化政策》，瑞士與奧地利的《新公共管理運(yùn)動(dòng)》，美國(guó)的《全國(guó)績(jī)效評(píng)鑒委員會(huì)》、《勵(lì)革實(shí)驗(yàn)室》，澳大利亞的《文官改革法》，加拿大的《2005年新制文官》等。

“轉(zhuǎn)換”——政府再造的核心

政府再造雖被視為各國(guó)文官體制的改革標(biāo)志，甚至是鞏固政權(quán)合法性與正當(dāng)性的政治圖騰，但是絕大多數(shù)推行政府再造的國(guó)家，實(shí)際上迄今仍然缺乏清晰完整的遠(yuǎn)景藍(lán)圖。如文官制度相關(guān)的改革措施，多半在改造過(guò)程中漸次修整、逐步調(diào)適。因此，政府再造的論證應(yīng)兼具“描述性”與“指令性”兩項(xiàng)特質(zhì)。

耶魯大學(xué)的行政論者P·萊特在1997年的著作《革新潮流》中，曾以歷史分析的途徑，評(píng)估美國(guó)聯(lián)邦政府自1945年至1995年的政府革新，指出：政府再造的內(nèi)涵與行政革新、政府部門(mén)革新、文官革新以及政府革新等措施，雖然大致相近，卻又不盡相同；政府再造的主要目的不在于“交換”，而在于“轉(zhuǎn)換”。換言之，政府再造是透過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，改變政府組織自視為“理所當(dāng)然、習(xí)焉不察”的深層結(jié)構(gòu)，而非僅止于“改善行政資源的互換與管理”的浮層表象。政府再造的內(nèi)涵基本上是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和新公共管理理論為基礎(chǔ)，借用成功的企業(yè)經(jīng)驗(yàn)與經(jīng)營(yíng)技術(shù)，重新建構(gòu)行政文化、公務(wù)員隊(duì)伍、獎(jiǎng)懲制度、目標(biāo)任務(wù)等層面，并且按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，汲取成效卓著的案例經(jīng)驗(yàn)，以期激活文官體系，大幅提高其效率效能、適應(yīng)能力、革新能力以及治理能力，促成行政組織徹底轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)政府的公共目的，有效擴(kuò)大公共利益。