“市管縣”體制存在的問(wèn)題

“市管縣”本意是提高各級(jí)政府的行政效率，反而導(dǎo)致行政效率的進(jìn)一步下降，形成了所謂的“效率悖論”。

城鄉(xiāng)悖論

推行“市管縣”的初衷之一是利用中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)。在實(shí)踐的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有些地級(jí)市確實(shí)起到了輻射作用，帶動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)差距。但是有更多的市并未起到這一作用。原因在于很多地級(jí)市本身就遇到很多瓶頸和障礙，無(wú)力也無(wú)法帶動(dòng)縣的發(fā)展。目前存在的“地級(jí)市”分為三種：（1）地市合并型。即具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的省轄地級(jí)市與地區(qū)行署合并，用市政府取代原來(lái)的行署。（2)升級(jí)合并型。即將一般的縣級(jí)市升格為地級(jí)市。（3）縣改市型。即將新設(shè)的縣改市升格為地級(jí)市，實(shí)行省管縣。這其中除了少數(shù)本身工業(yè)發(fā)展好的“地市合并型”城市帶動(dòng)力量較強(qiáng)外，那些“升級(jí)合并型”和“縣改市型”城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大多是以農(nóng)業(yè)為主，第二第三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，很難有力量來(lái)幫助縣級(jí)和鄉(xiāng)村的發(fā)展。更有甚者，許多市視縣為附屬行政單位，要求縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，存在著侵占縣及農(nóng)村地區(qū)利益的趨向。同時(shí)，由于市轄區(qū)的財(cái)政由市統(tǒng)攬，市領(lǐng)導(dǎo)直接對(duì)城市居民負(fù)責(zé)，首先要保證市級(jí)財(cái)政任務(wù)的完成，優(yōu)先解決好城市迫切需要解決的問(wèn)題，加劇了市縣之間、城鄉(xiāng)之間的矛盾與差距。因此，“市管縣”本意是縮小城鄉(xiāng)差距，反而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步拉大，形成了所謂的“城鄉(xiāng)悖論”。

財(cái)政悖論

推行“市管縣”的初衷之二是利用城市的財(cái)力優(yōu)勢(shì)幫助經(jīng)濟(jì)比較落后、財(cái)政比較緊張的縣城盡快發(fā)展。也就是可以在縣財(cái)政困難的情況下給予借款或補(bǔ)助，從而緩解縣的財(cái)政壓力。但是事實(shí)上，由于我國(guó)財(cái)政體制的“強(qiáng)中央、弱地方”的傾向，無(wú)形中引起了各級(jí)地方政府的效仿。一些市為了在任期內(nèi)搞出政績(jī)，往往集中縣財(cái)力建設(shè)地級(jí)市，從而富了一個(gè)地級(jí)市，窮了諸多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財(cái)政收支的壓力，通過(guò)層層分解，壓到了基層的廣大農(nóng)村，進(jìn)而使得越往基層地方政府的財(cái)政越是困難。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心曾于2003年對(duì)湖北襄陽(yáng)縣做的調(diào)查顯示，1997～2000年間，全縣非澇即旱，農(nóng)業(yè)災(zāi)害嚴(yán)重；但縣財(cái)政支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出，除每年近20％的上級(jí)撥款外，剩余的80％是虛數(shù)，缺口達(dá)4310萬(wàn)元，相當(dāng)于實(shí)際支出的4.3倍。而據(jù)湖北省發(fā)改委政策法規(guī)處王曉峻介紹，湖北省60～70個(gè)縣市，普遍財(cái)政都比較弱，當(dāng)?shù)刎?cái)政都是吃飯財(cái)政，很多都是負(fù)債的。更有甚者，部分“地級(jí)市”自身財(cái)政比較困難，對(duì)于中央的稅收返還不按規(guī)定確定預(yù)留比例，而是采取非規(guī)范化的借款辦法，或者人為地壓低資金比例，截取正常地應(yīng)當(dāng)給縣的返還；同時(shí)，一些地級(jí)市利用其行政優(yōu)勢(shì)或借開(kāi)發(fā)區(qū)之名，隨意改變企業(yè)隸屬關(guān)系，擴(kuò)大城市稅源，縣級(jí)財(cái)政直接受損；再加上市往往利用其強(qiáng)勢(shì)地位截留中央和省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付資金，到達(dá)縣級(jí)時(shí)已所剩無(wú)幾。這些“雁過(guò)拔毛”的舉措，使得資金難以及時(shí)落實(shí)到位，進(jìn)一步加劇了縣的財(cái)政困難。因此，“市管縣”本意是緩解縣的財(cái)政困難，反而導(dǎo)致縣財(cái)政的愈加困難，形成了所謂的“財(cái)政悖論”。

效率悖論

在傳統(tǒng)的三級(jí)行政建制的情況下，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市管轄了2700多個(gè)縣(市），平均每個(gè)省管轄近90個(gè)縣。如此大的管理幅度使得省無(wú)暇顧及，直接影響到政府的行政效率。因此，增加“市”這一管理層級(jí)可以相對(duì)縮小管理幅度，省和市都有比較充沛的精力管理好其直屬的地方政府，從而提高行政效率。而且，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，各級(jí)政府是按行政區(qū)、行政層次管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的界線相一致，對(duì)于有效地協(xié)調(diào)社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)管理和行政管理之間的關(guān)系具有十分重要的意義。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制可以促進(jìn)政權(quán)體系和經(jīng)濟(jì)組織體系的大體重合，保證政治和經(jīng)濟(jì)在地域上更好地結(jié)合，從而成為保持城市經(jīng)濟(jì)區(qū)與城市行政區(qū)界線一致的一種理想手段和形態(tài)。然而，現(xiàn)如今的情形是在省縣之間增加了市這一中間層次，也就增加了機(jī)構(gòu)、編制，加大了管理成本，而且導(dǎo)致行政效率的降低。因?yàn)椤笆泄芸h”后，省縣之間的層次由虛變實(shí)，地方行政體制變?yōu)槭　⑹小⒖h、鄉(xiāng)四級(jí)，從管理層次與管理幅度的角度來(lái)看，行政組織每多出一個(gè)層次，信息的真實(shí)性和傳遞速度就會(huì)受到不同程度的影響。像“市管縣”體制在省與縣之間多出一個(gè)中間層級(jí)，信息傳遞增加了一套程序，影響了信息傳遞速度，信息的失真率就會(huì)成倍增加，嚴(yán)重降低了行政效率。同時(shí)，過(guò)多的管理層級(jí)的節(jié)制，也會(huì)影響人員的積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，容易造成人浮于事的情況，也在主觀上降低了行政效率。因此，“市管縣”本意是提高各級(jí)政府的行政效率，反而導(dǎo)致行政效率的進(jìn)一步下降，形成了所謂的“效率悖論”。

(摘自《“省管縣”——我國(guó)地方行政體制改革的趨勢(shì)》一文)