“省管縣”改革的浙江案例

浙江的“省管縣”體制

浙江在財政上實行省直接對縣的體制，在組織體制上實行省管縣市黨政正職的體制。因此，在全國普遍實行“市領導縣”體制的情況下，浙江在事實上實行的是市不管縣，省直接對縣的行政管理體制。

浙江實行省直接對縣的財政體制最早可以追溯到1953年。當時根據中央取消大區(qū)一級財政、增設市（縣）一級財政的決定，浙江省普遍建立了市、縣一級財政。在一些省區(qū)把原本實行“省管縣”財政體制，先后改成“地（市）管縣”財政體制的情況下，浙江根據自身發(fā)展需要，除了“文革”后期的幾年外，一直堅持“省管縣”的財政體制。

1982年，中央決定全面推行“市領導縣”的行政管理體制，浙江省也開展了“撤地建市”工作。面對市級層面要求具有管轄縣級財政強烈呼聲，以及其他省份紛紛實行“市管縣”財政體制的情況，浙江一些縣對這一體制最大的擔心，是“市帶縣”會變成“市刮縣”，省里決定仍然堅持實施“省管縣”的財政體制，并在隨后多次進行優(yōu)化。

1992年至今，浙江已連續(xù)4次出臺政策，擴大一部分經濟比較發(fā)達市（縣）的經濟管理權限。1992年出臺了擴大蕭山、余杭、鄞縣等13個市(縣)部分經濟管理權限的政策，主要包括擴大固定資產投資項目審批權、外商投資項目審批權等4項。1997年，省政府同意蕭山、余杭試行享受地級市一部分經濟管理權限，主要有固定資產投資審批管理權限等11項。2002年，省委、省政府出臺政策，進一步擴大和完善20個經濟強縣(市)的經濟管理權限，將313項原本屬于地級市的經濟管理權限下放給這些縣市。這些權限幾乎涵蓋了省、市兩級政府經濟管理權限的所有方面。2006年，省委、省政府再一次出臺文件，開展擴大義烏市經濟社會管理權限改革試點工作。決定除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區(qū)市同等的經濟社會管理權限。

“省管縣”有利于公平競爭

浙江的客觀條件比較有利于實施“省管縣”體制。一是所轄的縣較少。1980年，浙江有11個地級市，66個縣，大致只有一些省份的1/2至1/3。

二是面積較小。全省10.18萬平方公里，80%的縣位于以杭州為中心200余公里的半徑內，即使在交通條件較差的20多年前，多數縣也在半天路程之內。

三是地級市實力較弱。當時浙江僅7個地級市，國民收入僅占全省的23.5%，所以浙江經濟的主體是縣。

所以無論是從行政管理還是從利益格局角度講，都有利于實施“省管縣”財政體制。

實施“省管縣”具有經濟社會和政治的多方面積極意義。在發(fā)展上增強了縣市活力，有利于加快縣級經濟發(fā)展。“省管縣”體制減少了中間層次，提高了行政效率。縣市具有較強自主權，有力地增強了縣級經濟活力。目前在全國百強縣中，浙江占有30個。

在改革上形成了新的利益格局，有利于提升市場經濟競爭。省級的直接利益主體較少，市和縣處于同一競爭層面，因此與其他省份相比，在空間格局上形成了一種單一競爭主體局面，避免了多層次行政干預對于市場競爭關系的扭曲。

在行政上弱化了市對縣的領導，有利于全省統(tǒng)籌發(fā)展。浙江的縣(市)在事實上親省而遠市，同時市在事實上也把縣作為平等的伙伴關系，大大提高了全省經濟社會發(fā)展的全局性。

縣級經濟發(fā)展出現兩極化趨勢。一種是經濟發(fā)展水平較高，城區(qū)經濟占有較大比重，與傳統(tǒng)意義上的縣已經有了本質區(qū)別。這些縣的數量大致占1/2，GDP占3/4。其中又有一半多縣已融于都市圈之中，城區(qū)人口十余萬以上，其中相當一部分在20萬以上，已經成為中等城市。

另一種縣的經濟發(fā)展水平較低，一產比重較高，多數位于山區(qū)，工業(yè)發(fā)展前景不容樂觀，但生態(tài)環(huán)境較好，與傳統(tǒng)意義上的縣差距較小。這些縣數量占1/2，GDP占1/4。目前這些縣均有大量勞動力外出打工。

下一步改革的建議

一是繼續(xù)推進省直接管轄多數縣（市）。主要包括擴大地級市的市域范圍，使地級市具有足夠的發(fā)展空間；明確多數縣(市)由省直接管轄；建議中央盡快研究制定《地方政府法》。

二是較大市強化實行“市領導縣”的體制。寧波已在事實上實行“市領導縣”的體制，建議杭州也實行這一體制。同時在不改變財政體制的情況下，把下轄市改為區(qū)，不再出現市領導市的局面。另外，要根據人口、GDP、第三產業(yè)增加值比重等指標將若干經濟強鎮(zhèn)升格為市，由省直接管理。

上述改革結果，在省的層面上，將形成三級和兩級地方政府相結合的地方政府層級體制。與此同時，市除了規(guī)模上的差別外，還可以按市域范圍分成兩種類型，即廣域型市和狹域型市。

建議花大力氣改革中國的行政治理結構。除了限額以上建設項目外，省以下事項由本省審批，但不包括準省一級的行政區(qū)劃。

（作者為浙江省發(fā)展和改革研究所所長摘自《21世紀經濟報道》2007年8月6日）