國外行政層級結構模式

國外少層次的行政區劃體制設計從世界多數國家看，減少層級、實現扁平化是行政區劃改革的發展趨勢。如美國國土與我國相當，其行政層級只有三級，即聯邦政府、州政府、地方政府；日本在1926年撤銷中間層次的郡級建制，形成都、道、府、縣和市、町、村地方二級行政區劃體系；印度在1977年取消了村級建制，實現了邦、縣、鄉三級制的地方行政區劃制度。

從表一我們可以看出三級行政區劃的國家最為常見，有68個國家，其次是二級，有60個國家，一級有32個國家。這些層級較少的制度設計和實踐與我國疊床架屋的多級制形成了強烈反差。

行政管理的擴大幅度和減少層級是相輔相成的。國外管理幅度一般較大，如法國20世紀50年代合并鎮，設專區；德國20世紀60～70年代對市縣進行調整，僅1968～1978年10年間，原西德境內縣從420個降為237個，市從139個降為91個，鄉鎮從24000個降為8500個左右；日本通過法律將町村從9800個減少了近三分之二。

表二是中國與主要國家行政區管理幅度的比較，從中我們可以看出，我國省級政區平均管理幅度10個地級單位，而地級政區平均管轄8.6個縣級單位。這種多層次小幅度的管理模式與國外形成強烈反差。

根據國際市制發展的經驗和一般規律，市是一種城市型行政建制，縣是廣域型行政建制。如德國和美國州以下的縣市都是各自獨立的自治實體，在美國的3040個縣(1992年統計數據)覆蓋了每一寸國土，實行富有鄉村特色的自治政策。日本的縣作為廣域型的一級政區下轄市、町、村，二級政區單位的市、町、村相互之間無隸屬關系，而是各自成立地方公共自治團體來管轄本地區的事務。因此，縣是面，市鎮則是面上的點。同時，市還是一種基層而不是中間層的行政建制，市下面一般不再有其他政府建制(少數大城市除外)。市和縣的性質不同，主要任務也不同。市的發展方向是實現自治，而自治則必須市制適域化而非廣域化。

(摘自《強縣擴權與省直管縣(市)的可行性分析》一文)