葛劍雄：從歷史看中國縣制改革方向

中國縣政

中國現行的地方行政區劃有省、市(地級)、縣、鎮鄉四級，以及與此相應的中央直轄市、民族自治區、特別行政區、生產建設兵團，民族自治州、盟、市轄區，縣級市、民族自治縣、旗、縣級區以及縣以下政區。在所有的政區中，縣是歷史最長、形成最早、相對最穩定的一級。中國有些縣的名稱和治所從先秦至今從未改變，有的縣的轄境也長期穩定。而其他層級的政區，有的形成較晚，持續時間不長，有的很不穩定——不僅名稱和治所多變，轄境變化無常，連存在的時間也懸殊。顯然，這都與縣級政區的功能有關。

縣是隨著分封制的瓦解而形成的，也是隨著中央集權制度的建立和鞏固而穩定的。在實行分封制的年代，天子與各級諸侯直接統治的范圍有限，沒有必要在統治區內再設置行政區。在實行實物或人力貢賦制的條件下，行政管理的內容和方式都比較簡單，大小諸侯及他們的家臣完全可以勝任。而基層諸侯的內部事務，基本上都是通過宗族來管理和協調的。隨著諸侯間兼并的加劇，相當多的小國被大國所滅。這些被滅的小國，往往就由戰勝國的國君直接統治，而不再分封給新的諸侯。而這些小國一般都處于大國的邊緣，離國君所在地有一定距離，自己直接統治鞭長莫及，因此“縣”(或稱為“郡”)應運而生。國君派遣縣的行政長官管理這些區域，他們直接聽命于國君，定期向國君報告，所收賦稅也全部上繳于國君。隨著疆域的擴大，這類“縣”越設越多，以至都由國君直接統治也會顧此失彼，于是又在縣以上設立了“郡”，由一個郡管理下轄的若干縣，這樣就形成了郡和縣兩級政區并由郡統縣的體制。戰國后期，各國已普遍建立了郡縣制，到秦始皇滅六國，建立中央集權制度，郡縣制也推廣到全國。到秦末，郡增加到50個左右，縣估計有近千個。在這一過程中，縣基本上是一個設立和規范的過程，而它的上一級郡則已經過了多次調整和變化。

秦朝以后，總的來說，縣的數量是在逐漸增加的，主要原因是疆域的擴大、人口的增加、經濟的發展，大多出于治理的需要。秦朝有效統治的疆域不會超過300萬平方公里，清朝的極盛疆域有1300多萬平方公里，今天的中國領土面積為960萬平方公里，但縣的數量不過增加了兩倍有余，目前是2200多個。從一個縣平均的管理面積來說，并沒有太大的增加。東部和農業地區基本沒有什么增加。公元初的西漢有6000多萬人口，設1500多個縣級單位，平均每個縣4萬左右。今天的13億人口分布在2200多個縣級政區，平均每個縣超過50萬，增長了10多倍。可見縣所管理的事務和其總量是在不斷增加的。

縣政最穩定

為什么縣級政區能長期穩定呢？為什么某些統治者隨心所欲的改變或設置無法長期存在呢？因為縣是最重要也是最基本的行政區域，是一個政權須臾不可或缺的。中國歷代疆域廣闊，朝廷(中央政府)不可能直接統治全體臣民，只能通過縣級政府。在沒有機械交通工具和信息傳遞系統的條件下，縣的面積不可能太大，否則就無法處理日常政務。縣治的位置必須考慮在縣境內及與上級政府之間的交通，便于人員和物資的輸送、賦役征集和治安管理。如果人口過多、賦役征集量過大、治安條件太復雜，就得考慮分設新縣或調整縣的轄境。清朝將江南發達地區的縣普遍一分為二，就是出于這樣的目的。但另一方面，一個縣級政府需要配置必需的官吏、士兵、衙署，建立城池和相應的交通運輸設施，日常運行也需要經費，所以縣的設置和維持必須考慮行政成本，并非設得越多越好。有些人口過少，太窮，治所太偏僻的縣往往會被撤并，就是這個道理。

但縣以上的政區就不同了。秦朝和西漢初期，縣以上只有一層郡級政區，到漢武帝時，疆域大幅擴展，南端至今越南南部，東端在朝鮮半島中部，西至今甘肅西界，北抵陰山，郡級單位已經增加到百余個，在當時的交通條件下，要在如此大的范圍內實施管理已經捉襟見肘，所以才在郡以上設置了監察性的“刺史部”，東漢后期才演變為郡以上的一級行政區——州。剛開始時全國只有一二十個州，以后逐漸增加，到南北朝后期竟達二三百之多，完全失去了代表中央政府管理二級政區的作用，終于被隋朝徹底廢除。但中央政府不可能直接管理那么多基層政區，唐、宋、遼、金都不得不設置一二十個一級政區或監察區，分別管理全國的基層政區。由于一級政區集中了轄區的事權，代表中央政府，行政成本也比縣一級高得多，所以從元朝設置行省后，明、清兩代都相當穩定，今天的絕大多數省級政區及其省會、省界基本都是沿襲明、清的。

在中央集權的政治制度下，中央政府和一級政區總是企圖直接統治每一個基層政區，但力不從心，不能不在縣級以上設置或虛或實的一個層次，如郡、州、府、路、道等。這一層級的積極作用是上通下達，分擔一級政區的一部分政務，緩解一級政區轄境過大、人口過多、事務太繁雜的矛盾，但它的消極作用也顯而易見，即增加了行政成本，影響了行政效率。正因為如此，歷代往往設了又廢，廢了又設，由虛而實，由實而虛，或者虛實兼有。民國初一度撤銷由省直接管縣。但蔣介石為了“剿共”的需要，又在江西設立“行政督察專員”，又推廣到全國，形成縣以上的“專區”。1949年新中國成立以來沿襲了專區制，但無論是《憲法》規定，還是實際運行，專區只是省的派出機構，是虛體，不是一級政府，不能召開人代會。改革開放以來，逐漸推行“地改市”，目前全國的地區基本都已改成市，都成了縣以上一級的實體政府。

在中國古代，縣以下一般不設完整的、正規的政區，僅由縣級政區指派或確認，主要的功能是征集賦役，維持治安，保證交通，而且相當一部分是由鄉紳或宗族通過非行政手段實施的，所以行政成本很低，多數居民處于自治狀態。直到近代，縣以下的行政區才覆蓋到全部轄境和全部人口。

強化縣政

應該承認，作為中國歷史重要組成部分的行政區劃制度，與歷史時期的人文和自然條件基本是適應的，所以才能延續二千多年。但改革開放以來，出現了一系列前所未有的變化——市場經濟的發展，中央向地方放權分權，地方間的合作，信息技術的普及，交通條件的改善，對外開放等等。這些因素已經動搖或改變了一些政區存在的基礎，例如在一個省的范圍內基本都能做到當天往返，及時或同步的信息傳輸暢通無阻，介于省與縣之間的這一級政區究竟還有沒有存在的必要？新設一些管轄范圍不大、事務不多的縣級行政機構還有沒有必要？

中國地方行政區劃改革的重點，應該是充分發揮縣級政區的作用，增強它的實際功能，弱化、虛化并最終取消市(地)一級，由省直接管縣。對一些幅員太大、人口過多的省可以逐漸劃小，海南省、重慶市的設置都是可借鑒的經驗。而在一縣以內，完全可以由縣級政府直接管理，不必再設立基層政府。原來由基層政府承擔的功能，相當一部分可以交給社區，由民眾自治，有的可以由社會服務系統來承擔，縣級政府只要加以指導或督察。

無論是浙江的強縣擴權，還是重慶即將試驗的取消鄉鎮，都向行政區劃的改革邁出了關鍵的一步，代表了發展的方向，我們樂觀其成。

（作者為復旦大學教授、著名歷史地理學家，摘自《南都周刊》2007年7月6日）