“票決制”下的村官工資實驗

基層民主制度創新和建立，最怕的就是一時熱鬧。

從2005年開始，湖北省通山縣洪港村推行村干部工資“票決制”——由村民給村干部投票打分，最后按分數多少給村干部發工資。這一看起來簡單的“小事情”影響卻越來越大，先是鎮里推廣，到2006年通山縣全縣184個村都開始推行“票決工資制”。前不久還從北京捧回了一個“金牌牌”——由民政部全國村務公開協調小組辦公室評選的“全國首屆村務公開民主管理制度創新獎”。

由村民決定全縣696名村干部的工資，被專家看做是“農村基層民主建設的新突破”。自1998年4月《村民委員會組織法》出臺后，以村民自治、基層選舉為核心的民主制度已遍布全國。但是在近10年，村干部選舉后，如何讓村干部更“聽”村民的話，讓村民手中的權利發揮得更充分，成為農村基層民主建設面臨的新問題。

“票決制”通過初級的小規模實驗和理論探索，如今已是這個擁有44萬人口、面積2680平方公里的省級貧困縣的基本民主制度。

“讓村民評定村干部的效益工資”

2005年，高中文化、30多歲的村支書王衍林被選上兼任洪港村委會主任，在這之前洪港村已建立了民主議事會，“所有發票和開支都必須有村民代表簽字，不然不給錢”。

這年換屆選舉時，原來的主任王功用被選成了副主任，心里很不舒服。加上自己開了一個大理石廠，村民們便經常找不到這位負責財務的村干部，“那時村里用錢都得等很久”，村民們對此意見很大。

被選上村干部了，卻不給村民干事，這幾乎是中國所有村級組織都面臨的問題。王衍林想來想去，想起村里的幾個在大城市打過工、見過世面的年輕人說過，城里人對企業的干部搞效益工資，“干脆就讓村民評定村干部的效益工資”。

不久，關于洪港村實行村民評議、決定村干部工資的方案就擺在了洪港鎮書記陳進的面前。曾經在縣委組織部干了7年的陳進眼前一亮，“這個事情能搞。”

當時在洪港村蹲點的陳進親自參加了第一次“票決會”，“那天特別熱鬧，村里一個80歲的老黨員也來參加，他不會寫字，讓別人代他寫了意見。”陳進說，這位老黨員顫巍巍地說，以前村干部是讓上級滿意，現在是必須讓村民滿意。

根據規定，90分以上的村干部可以領到由300元職務工資和150元崗位工資組成的全額工資，80分到90分的只領職務工資，80分以下的酌情扣除部分職務工資。

評議時，副主任王功用只得了83．6分，崗位工資被否決了，半年下來少拿900元錢。而通山縣的年人均純收入只有不到1900元。記者看到，一張打分卡后的意見欄寫著：“你要多為集體辦事，不要只想著自己的廠。”一直對王功用有意見的一位王姓村民說，當時覺得自己終于出了一口氣。

全縣推廣“票決制”

自從實行基層選舉、村民自治以后，雖然村干部由村民選舉，“但誰當上村官，架子就大起來了，村民又沒有辦法進一步約束。”一來二去，基層民主建設的新問題就凸現了出來。

按照洪港鎮的文件，實行村委會直選后，“少數村級干部民主意識淡薄，不能自覺接受群眾監督，導致村內黨群、干群關系緊張，群眾上訪事件時有發生”。基層民主推進遇到了“瓶頸”。

陳進仔細研究了村民投票打分定村干部工資這個辦法，在2006年3月拿出了一個“競標定崗位，評議定報酬”的村干部崗位管理模式，立刻開始實施。

《洪港鎮村級組織“雙述”、“雙評”工作實施方案》將村級工作分為黨務、村務、財務、計劃生育、民兵等崗位，每個崗位確定“標底”(完成工作的報酬)，村民代表投票確定中標人，一人可兼多崗，沒有競到崗的不發崗位工資。

洪港鎮將村干部劃分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職，獲得80％以上優秀票的確定為優秀等級，全額領取工資并可以上浮15％；獲得70%稱職以上票的是稱職等級，全額領取工資；獲得30％以上不稱職票的是不稱職等級，下降15%的工資；其余為基本稱職，下降10％。

2006年4月，洪港鎮的組織委員到縣委組織部開會，講了他們的經驗，縣委組織部立刻召集各鎮負責人到洪港鎮開現場會。當年5月，全縣184個村都開始推廣“票決制”，主要覆蓋該縣34.27萬農村人口。

通山縣的具體規定是:每季度最后一個月村干部向村民代表匯報3個月來的工作情況。村民代表為他們投票打分，得分在95分以上的，可領取全額報酬。每下降1分，報酬則下降1％。

村干部害怕說明很有效

說起推行“票決工資”，并不是所有的村干部都欣然接受。

洪港鎮下面一個村今年年中的投票評分一直沒有進行。原因是村里本來定在上半年建設的一條路沒有如期開工，“這個村的村主任想下半年把這個工作補回來，然后再評議。說明他知道自己的工作沒做好，怕評議。”陳進顯得很欣慰，“村干部害怕就說明這個辦法很有效。”

到今年7月，通山縣共有兩名村干部在“票決制”下被勸辭職。“就是我們洪港鎮盤田村的村支書和村委會主任。”陳進說，當時這兩位村里的“一把手”鬧矛盾，打得不可開交。鎮里派干部下去，結果找到這個開會，另一個就不來；找到另一個，這個不來。“票決”的時候，村民都下了狠心，一下給兩個人都打了低分。最后兩人都辭了職。

2006年年中被扣了崗位工資的洪港村副主任王功用卻堅持了下來。他把自己家的大理石廠承包給別人，一心一意干起了村委會副主任。

根據通山縣民政局的材料，2007年上半年，王功用在退耕還林中共為村民挽回了1萬多元經濟損失。記者看到，在幾個月前的“票決”中王功用得到了91分。

“村民的不滿通過合理途徑得到了排解，打了低分，能夠對不滿意的村干部進行實在的‘制裁’。”陳進告訴記者，去年洪港村沒有出現一例越級上訪。

打分打出的問題

“票決工資”被大規模推廣后，一些大大小小的問題就出現了。通山縣是一個集老區、庫區、山區、貧困地區為一體的“四全”縣，經濟不發達。由于缺少耕地，大部分青壯年勞力都在外邊跑生意或者打工。

“留在村里當干部的人都有點能耐，只不過被這個身份綁著身子不能出去。”陳進說，“山區里下個村組就要一天時間，干部們跑東跑西地顧不上自家活計。”現在“票決工資”給村干部們又帶來了不小的壓力，弄不好還要扣工資，許多人一算計覺得當這個村干部“不合算”，干脆有了辭職的念頭，“鄉村的人才流失就會更嚴重。”

前幾年農村實施稅費改革后，村干部工資大幅下降，已經把許多有文化有能力的村干部“趕”到了大城市。通山有一個村的干部出去做大理石生意，一年就賺了幾十萬。“要想靠一年幾千塊錢拴住人，還是挺難的。”在這種情況下，基層鄉村只好拿出一部分錢給村干部發補貼，彌補對他們收入的影響。

另一方面，崗位有難易之分，像計生這種工作既得罪人又不好完成，如果工資和其他崗位一樣，大家就都不愿意干。“還有的干部有一些個人恩怨，雖然是極少數但還是會影響投票的公正性。”

但是通山縣的官員們也承認，實行“票決制”首先是要建立在民主選舉這一系列基本民主制度上，“選村干部都不體現民意，投票打分就完全是擺設了。”目前，通山縣一般的村級組織投票打分，都要有幾名鎮干部在場，實施一定的監督。

通山縣委副書記姜衛東的考慮是，層層選舉上來的人大代表距離普通農民還是會有一定距離，普通農民對行使民主權利感覺不夠深刻，因此更需要在村級單位通過一些制度把村民的民主權利落在實處，“經濟杠桿不過是一種手段，最終還是要讓村干部建立服務意識，完成角色轉換”。

“票決制”的徹底制度化

據通山縣民政局介紹，在開展村干部工資及崗位“票決制”中，村民會議制度、民主評議村干部制度、民主監督制度、村務公開和民主管理等多項制度都滲入其中，既互相制約，又形成一個系統。

為了使“票決制”更為公正，參評者已經由最初單純的本地村民，發展到有黨員、組長、村民代表，在洪港鎮還有企業代表、教師這樣的“外鄉人”參加，充分考慮各方面的意見，基層民主在這里得到了擴展。

在形式上，“票決制”也越來越完善。2005年洪港村村民每人拿到的是一張打分卡，上邊寫了4名村干部的名字，列了“評分”、“評定報酬”、“意見建議”三項；2006年是一張卡加一張意見表；到2007年，一張卡加三張意見表，村民對3名村干部都要認真寫意見。

在通山縣，“票決制”在各村鎮并沒有“一刀切”，184個村沒有使用同一種辦法，一些鄉鎮仍然沿用了洪港村最初的做法，只是明確規定80分以下的，不但沒有崗位工資，還要從職務工資里倒扣100元。

姜衛東說，搞民主制度就得實事求是，不同的條件，就得不同的方式。

在一個大原則下，不斷探索不同的發展方向正是對基層民主制度最好的自我完善。

雖然鄉鎮干部的工資性質與村干部不一樣，“票決制”一時還沒有觸及他們的利益，但在鄉鎮一級政府中，干部們也在認真研究這種制度可能給他們帶來的影響。

在得到了充分肯定以后，通山縣正在考慮如何進一步總結經驗，希望將“票決制”徹底制度化。

如姜衛東所說，基層民主制度的創新，最怕的就是一時熱鬧。如何將一種制度堅持下去，也是對地方官員的一種考驗。

（摘自《瞭望東方周刊》2007年第34期）