美國對華銅版紙反補貼案綜述

美國對華銅版紙反補貼調(diào)查案日前有了最終結(jié)果：美國商務(wù)部（DOC）裁定中國公司7.40%-44.25%的補貼幅度。雖然最終反補貼稅是否可以被征收，還有待經(jīng)過進一步的程序而確定，但無論如何，銅版紙案建立了一個“惡劣”的先例。

在美國貿(mào)易保護主義浪潮興起，尤其是針對中國進口產(chǎn)品的敵對情緒有增無減的環(huán)境中，美國對華銅版紙反補貼調(diào)查案日前有了最終結(jié)果：美國商務(wù)部（DOC）裁定中國公司7.40%-44.25%的補貼幅度。這個案子引人注目不僅在于它引發(fā)一系列訴訟，包括中國政府向美國國際貿(mào)易法院（CIT）提起訴訟和向美國提出WTO框架下的磋商程序，而且還因為其試圖在全球范圍內(nèi)首開針對非市場經(jīng)濟國家進口產(chǎn)品采取反補貼行動的先河。

當(dāng)然，DOC的上述裁決還只是行政調(diào)查的部分終結(jié)，最終是否征稅不僅取決于45天后美國國際貿(mào)易委員會（ITC）就損害方面的最終裁定，而且，未來中國企業(yè)或政府可能向CIT提出的訴訟和WTO爭端解決結(jié)果也可能迫使美國政府征稅的愿望落空。但無論如何，可以毫不夸張地說，銅版紙案建立了一個“惡劣”的先例。

本文擇要介紹部分爭議焦點，供相關(guān)企業(yè)或機構(gòu)參考。

案情介紹

本案緣起于美國俄亥俄州造紙商新頁（New Page）公司2006年10月31日向DOC和ITC提交的一紙訴狀：請求對自中國、印度尼西亞和韓國這三個國家進口的銅版紙展開反傾銷和反補貼調(diào)查。人們對反傾銷習(xí)以為常，對同時針對幾個國家同時發(fā)起行動或者針對某個市場經(jīng)濟國家發(fā)起反傾銷或反補貼調(diào)查也并不少見，但本案因為一點倍受關(guān)注：對過去20多年一直被美國貼上“非市場經(jīng)濟國家”標(biāo)簽的國家提出反補貼訴請。

中國政府立即派出代表團赴美交涉，但無果。11月20日，DOC決定立案，對包括中國在內(nèi)三國進口的銅版紙展開反補貼調(diào)查。12月1日，DOC選取山東晨鳴紙業(yè)股份有限公司（山東晨鳴）和金東紙業(yè)（江蘇）有限公司（金東紙業(yè)）作為中國強制調(diào)查企業(yè)，隨后向中國政府和兩家強制調(diào)查企業(yè)分別發(fā)放了反補貼調(diào)查問卷，并在此后數(shù)月內(nèi)多次發(fā)放補充問卷。

12月15日，ITC作出初步裁定，認(rèn)定有合理跡象表明原產(chǎn)于中國、印度尼西亞和韓國被指控傾銷和補貼的銅版紙對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實質(zhì)損害。同日，DOC發(fā)布公告，邀請公眾在30天內(nèi)就是否對中國適用反補貼法的問題發(fā)表評論。截止2007年1月15日，中國政府、中國應(yīng)訴企業(yè)、美國行業(yè)協(xié)會和律師事務(wù)所等共提交了47份評論。

2007年1月9日，中國政府和金東紙業(yè)向CIT提出訴訟，認(rèn)為DOC對非市場經(jīng)濟國家展開反補貼調(diào)查缺乏法律明確授權(quán)，要求CIT發(fā)布臨時禁令，阻止DOC此項調(diào)查。3月29日，CIT作出裁定：由于DOC還沒有作出裁決，CIT對本案沒有管轄權(quán)，因此駁回中國政府和金東紙業(yè)的訴訟請求。

同一天，DOC發(fā)布反補貼法對中國是否適用的備忘錄（“2007年3月29日備忘錄”），認(rèn)為20多年前喬治城鋼鐵案所確立的“反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家”的原則不適用于當(dāng)今中國的經(jīng)濟。次日，DOC對原產(chǎn)于中國的銅版紙反補貼調(diào)查作出初裁，裁定山東晨鳴10.90%的補貼幅度、金東紙業(yè)20.35%的補貼幅度，而其它中國公司則為18.16%。

初裁后，DOC再次向山東晨鳴和金東紙業(yè)以及中國政府發(fā)放補充問卷。6月13日，山東晨鳴表示退出應(yīng)訴，并要求DOC退回所有應(yīng)訴資料。7月11日至28日，DOC對金東紙業(yè)和中國政府進行了實地核查。9月18日，DOC舉行聽證會。

9月14日，中國政府通過常駐WTO代表團致函美方，就美國針對中國銅版紙反補貼暨反傾銷初步裁定和采取的措施提起WTO爭端解決項下的磋商請求。這是中國加入WTO近6年來首次就外國反傾銷或反補貼問題提請WTO爭端解決。

10月18日，DOC作出最終裁定：金東紙業(yè)補貼幅度為7.40%，山東晨鳴為44.25%，其它中國公司均為7.40%。

反補貼法是否可以適用于中國

對非市場經(jīng)濟國家不適用反補貼規(guī)則，這幾乎是所有國家的一個慣例。在美國，這一慣例形成于著名的喬治城鋼鐵案：在1983年針對波蘭和捷克斯洛伐克進口的碳鋼盤條反補貼調(diào)查案中，DOC認(rèn)為反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家，因為補貼的概念對于沒有市場而只有中央計劃的國家沒有任何意義，而且在實踐中很難量化。DOC的判決盡管遭到CIT的反對，但最終得到聯(lián)邦巡回上訴法院的支持。此后，DOC一直以此案判決和聯(lián)邦巡回上訴法院的意見作為依據(jù)，拒絕對非市場經(jīng)濟國家產(chǎn)品采取反補貼措施（包括涉及中國的三個案件涉及產(chǎn)品）。

在2007年3月29日備忘錄中，DOC從價格和工資、外匯、私人財產(chǎn)權(quán)和私人企業(yè)、對外貿(mào)易權(quán)以及金融資源的獲得等5個方面分析了中國經(jīng)濟特征，并與喬治城鋼鐵案時期的前蘇聯(lián)模式經(jīng)濟進行比較。DOC認(rèn)為，盡管存在不同程度的政府干預(yù)，但中國經(jīng)濟與前蘇聯(lián)時代已經(jīng)不可同日而語。根據(jù)反補貼的具體“資助”標(biāo)準(zhǔn)，前蘇聯(lián)模式下的非市場經(jīng)濟的特征使得DOC無法對政府和企業(yè)進行區(qū)分，因而也就難以量化補貼的數(shù)量。但當(dāng)前中國私人產(chǎn)業(yè)在中國經(jīng)濟的大多數(shù)領(lǐng)域占據(jù)重要地位，企業(yè)家越來越多，大量經(jīng)濟實體還是可以根據(jù)市場情況自主決定生產(chǎn)經(jīng)營的多數(shù)問題的。因此，DOC認(rèn)為中國政府是否給予某一中國生產(chǎn)商資助、該資助是否是具體的，這些問題的確定是可能的，即補貼是可以區(qū)分和量化的。

在最終調(diào)查階段，中國政府針對反補貼法對中國的適用性問題提出以下反對意見：（1）在喬治城鋼鐵案中，聯(lián)邦巡回上訴法院已經(jīng)明確裁定反補貼法的立法本意不是針對非市場經(jīng)濟國家；（2）DOC一直適用喬治城鋼鐵案的判例確定反補貼法的適用性，這已經(jīng)形成有約束力的判例；（3）美國國會此后的一些行動也表明喬治城鋼鐵案具有判例法的效果。金東紙業(yè)支持中國政府的主張。對此，原告表示反對，認(rèn)為美國反補貼法在反補貼法適用的范圍上并不清楚，在這種情況下DOC有充分的自由裁量權(quán)。DOC認(rèn)為，法律沒有禁止DOC對非市場經(jīng)濟國家采取反補貼行動。在喬治城鋼鐵案中，法院只是確認(rèn)DOC有權(quán)自主決定，并認(rèn)為不對非市場經(jīng)濟國家發(fā)起反補貼調(diào)查是“合理的”，而并沒有禁止DOC對非市場經(jīng)濟國家采取反補貼行動。在《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》通過前國會刪除了對非市場經(jīng)濟國家采取反補貼條款并不意味著DOC不可以對非市場經(jīng)濟國家采取反補貼行動。此外，根據(jù)2007年3月29日備忘錄，中國當(dāng)前經(jīng)濟與喬治城鋼鐵案時期前蘇聯(lián)模式下的國家控制經(jīng)濟不可同日而語，因此DOC維持其初裁中的決定。

此外，中國政府還指責(zé)DOC未經(jīng)適當(dāng)?shù)某绦蚓托薷钠浞囱a貼規(guī)則違反了美國《行政程序法》。根據(jù)該法，任何法律和規(guī)則的制訂和修改須經(jīng)公告、公眾評議等程序，而DOC在此案中未經(jīng)此程序即發(fā)起調(diào)查違反了美國法律程序。但DOC認(rèn)為，過去對非市場經(jīng)濟國家不適用反補貼法不是《行政程序法》所指的“規(guī)則”，而只是一項實踐，因此無須受該法制約。

基于以上，DOC決定維持其在初裁中的決定，認(rèn)定反補貼法可以適用于中國。

銀行貸款補貼

本案中爭議最大的所謂補貼項目是銀行貸款。DOC認(rèn)為，由于中國政府對銀行業(yè)的不同程度干預(yù)造成的扭曲，中國境內(nèi)銀行（不管是中資還是外資銀行）貸款（不管是人民幣貸款還是外幣貸款）利率都不是市場利率，中國企業(yè)從銀行獲得貸款都無一例外構(gòu)成銀行貸款補貼。此外，由于中國政府對銀行業(yè)不同程度的干預(yù)，DOC拒絕采用中國境內(nèi)的銀行貸款利率作為基準(zhǔn)利率，而是采取替代國價格的方法。

在初裁中， DOC根據(jù)世界銀行界定的與中國處在同樣發(fā)展水平（中低收入國家）的37個所謂市場經(jīng)濟國家的平均利率確定基準(zhǔn)利率。以2005年為例，根據(jù)上述方法計算得出的短期借款基準(zhǔn)利率為13.147%，DOC即根據(jù)應(yīng)訴企業(yè)實際貸款利率的差額計算企業(yè)享受的補貼幅度，同時根據(jù)倫敦銀行同業(yè)拆放利率計算長期貸款利率。

在最終裁定中，DOC堅持認(rèn)定其在初裁中認(rèn)定的中國境內(nèi)銀行貸款構(gòu)成補貼的觀點。在具體確定基準(zhǔn)利率時，DOC適當(dāng)改變了方法：區(qū)分人民幣利率和外幣利率。對于人民幣貸款，DOC根據(jù)世界銀行確定的中低收入國家報告的利率，但剔除了DOC在反傾銷方面認(rèn)定為非市場經(jīng)濟的8個國家，還排除了利率明顯不正常的安哥拉（44.718）、斯里蘭卡（-3.6）和多米尼加共和國（-18.866）。據(jù)此，DOC計算得出2005年人民幣平均短期基準(zhǔn)利率為7.56 %。對于外幣貸款，由于上述中低收入國家短期借款利率數(shù)據(jù)不充分，DOC采用倫敦銀行同業(yè)拆借利率（LIBOR）美國和歐元區(qū)公司債券利率作為基準(zhǔn)利率，并根據(jù)上述同類方法進行調(diào)整。

DOC最終裁定對具體補貼項目的認(rèn)定

對合作公司——金東紙業(yè)的認(rèn)定

DOC最終裁定，金東紙業(yè)構(gòu)成補貼的項目有7項，包括：（1）政府政策性貸款項目；（2）“兩免三減半”項目；（3）根據(jù)所在區(qū)域外資企業(yè)所得稅減免；（4）“生產(chǎn)型”外商投資企業(yè)地方所得稅減免；（5）購買國內(nèi)生產(chǎn)的設(shè)備增值稅退稅；（6）進口設(shè)備增值稅和關(guān)稅減免；（7）設(shè)立在海南經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的企業(yè)國內(nèi)增值稅返還。

DOC還裁定金東紙業(yè)不存在國家核心技術(shù)改進項目基金、清潔生產(chǎn)技術(shù)扶持基金、知名品牌獎勵等9項補貼。此外，由于金東紙業(yè)及其關(guān)聯(lián)公司沒有出現(xiàn)債轉(zhuǎn)股的情況，DOC裁定其不存在此類補貼。

對不合作公司——山東晨鳴補貼項目的認(rèn)定

由于山東晨鳴撤回應(yīng)訴，DOC根據(jù)不利信息（原告提交的信息）裁定其在以下20個項目構(gòu)成最高幅度的補貼：