對(duì)省直管縣體制改革與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思考

[摘要] 縣域經(jīng)濟(jì)是我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，關(guān)系到“三農(nóng)”問題的解決和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和市管縣體制的原因，長期以來縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢。通過對(duì)全國百強(qiáng)縣發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的借鑒和學(xué)習(xí)，促使我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，通過體制創(chuàng)新，充分發(fā)揮縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展打下基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 縣域 市管縣 省直管縣 體制改革

縣域經(jīng)濟(jì)是以縣(市)級(jí)行政區(qū)劃規(guī)定的范圍為管理對(duì)象，以發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)為宗旨的經(jīng)濟(jì)，是具有區(qū)域性、層次性、開放性特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，是一個(gè)功能相對(duì)完備和健全的經(jīng)濟(jì)單元，是一個(gè)縣(市)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)的總和，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的概念之一。縣域經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本特點(diǎn)，就是其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容的廣泛性、綜合性和豐富性。縣域經(jīng)濟(jì)是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，具有一定的相對(duì)獨(dú)立性和能動(dòng)性，是功能較為完整的綜合性經(jīng)濟(jì)體系。黨的十六大首次把“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”作為一項(xiàng)重要任務(wù)鮮明地提了出來，黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)”。縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間廣闊，加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)具有極其重要的戰(zhàn)略意義，可以說是從根本上解決“三農(nóng)”問題的需要，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的必由之路。縣級(jí)經(jīng)濟(jì)對(duì)國家政治的穩(wěn)定、政權(quán)的鞏固、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、小康的進(jìn)程等都有著不可估量的影響。

一、市管縣體制的由來與存在的問題

上世紀(jì)80年代初，我國實(shí)行地改市、市管縣體制。這種管理體制是從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)而來，強(qiáng)調(diào)中心城市對(duì)省級(jí)行政代理的產(chǎn)物。市管縣出現(xiàn)的直接原因是為了保證以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心任務(wù)的落實(shí)。另外，由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，交通和通訊不發(fā)達(dá)、行政輻射的面積有限，需要中心城市對(duì)縣、鄉(xiāng)進(jìn)行面對(duì)面的指導(dǎo)和管理。從歷史觀點(diǎn)和中國國情分析，市管縣體制有其有利一面，特別表現(xiàn)在某些市管縣政府與市場(chǎng)力量等合力推動(dòng)了中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并解決了一地兩府的矛盾。但對(duì)城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟(jì)格局的轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)資源的整合和城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展卻帶來了一定的負(fù)面效應(yīng)。嚴(yán)格地說，市管縣的地級(jí)市政府是城市政府，它憑借政治資源優(yōu)勢(shì)弱化了縣（市）政府公共權(quán)力，并沿用傳統(tǒng)的城市剝奪農(nóng)村的方式維持農(nóng)村依附城市的制度安排，進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)兩種不同的社會(huì)發(fā)展模式。這種體制還人為地強(qiáng)化了中心城市對(duì)縣（市）域經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)和人財(cái)物資源的索取，形成了城市與農(nóng)村的不合理的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，使市縣（市）關(guān)系緊張，與開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背道而馳。同時(shí)，這種體制不僅增加了行政層次，拉長了行政距離，助長了官僚主義、等級(jí)觀念等不良作風(fēng)，更為嚴(yán)重的是廣大農(nóng)民的民生之事得不到解決，人民群眾不滿意。長期以來，多數(shù)市管縣的城市政府把經(jīng)濟(jì)建設(shè)強(qiáng)調(diào)到惟一的程度，把經(jīng)濟(jì)增長、投資增長作為硬指標(biāo)硬任務(wù)，并作為官員、干部政績(jī)考核的主要標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，城市的經(jīng)濟(jì)增長決定某一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長。城市與農(nóng)村相比，農(nóng)村除了擁有豐富的勞動(dòng)力資源外，幾乎沒有其他可以用來創(chuàng)造收入的資本，而城市相對(duì)集聚了一切資源優(yōu)勢(shì)，增加投入且能在短期內(nèi)形成國民收入，進(jìn)而直接影響官員政績(jī)。因此，市管縣城市政府一般有很強(qiáng)烈的重城市、輕農(nóng)村，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)發(fā)展的偏向。這是一方面。另一方面，官員任期制和干部年輕化的年齡約束，助長了政績(jī)短期行為，更進(jìn)一步強(qiáng)化了市管縣體制下的城鄉(xiāng)分治傾向。在這種政績(jī)行為誘導(dǎo)下，市管縣的城市政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有很大的難度。

二、省直管縣的改革與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從全國百強(qiáng)縣發(fā)展來看，這些百強(qiáng)縣的發(fā)展有著內(nèi)外的各種因素，分析這些因素對(duì)我們發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)具有十分重要的意義，這些百強(qiáng)縣發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)主要可以概括為以下幾個(gè)方面：

1.突破傳統(tǒng)市管縣體制

2002年浙江入選中國百強(qiáng)縣有26個(gè)，列全國之首，比第二位的江蘇多9個(gè)。浙江之所以有這樣的成績(jī)，與浙江“省管縣”的財(cái)政體制有關(guān)。從1994年以來，浙江實(shí)行省直管地同時(shí)直管縣的模式，即“市縣分治”，市只管區(qū)。地區(qū)一級(jí)財(cái)政只對(duì)省財(cái)政有結(jié)算關(guān)系，而且其預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入僅限于地級(jí)政府所在市，而與行政轄區(qū)內(nèi)的縣(市)沒有對(duì)應(yīng)的財(cái)政結(jié)算關(guān)系。預(yù)算內(nèi)的財(cái)政結(jié)算，縣(市)財(cái)政與省財(cái)政直接結(jié)算，對(duì)地級(jí)市沒有上繳任務(wù)。少了地級(jí)市這一中間層級(jí)，避免了“市刮縣”的現(xiàn)象，調(diào)動(dòng)了縣級(jí)黨政干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。二是浙江給縣(市)擴(kuò)權(quán)。浙江省在實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，按照“能放都放”的原則，除人事權(quán)外，把省、市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有權(quán)都下放給縣。權(quán)限下放，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代很多經(jīng)濟(jì)權(quán)限按行政層次劃分的束縛，有利于政策、制度執(zhí)行的規(guī)范化，有利于優(yōu)化投資軟環(huán)境，促進(jìn)了政府轉(zhuǎn)變職能。2002年8月，浙江省委、省政府一舉打破以往上級(jí)向下級(jí)“放權(quán)”采取的逐級(jí)讓權(quán)的傳統(tǒng)做法，省級(jí)政府行政部門繞開市級(jí)政府行政部門直接“放權(quán)”。全省共有17個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)同時(shí)受到“擴(kuò)權(quán)”的惠澤。“擴(kuò)權(quán)”的范圍包括12大類、313項(xiàng)具體的審批權(quán)限，幾乎囊括了省市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面，涉及計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等10多個(gè)政府部門。縣里在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上幾乎和行政上級(jí)地級(jí)市“平起平坐”了。

2.深入實(shí)施工業(yè)立縣戰(zhàn)略，壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力

工業(yè)化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一推動(dòng)力。從本質(zhì)上講，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程就是工業(yè)化的過程，就是從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過程。全國百強(qiáng)縣強(qiáng)在哪?一個(gè)共同的特征是工業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)。工業(yè)立縣、工業(yè)強(qiáng)縣戰(zhàn)略，堅(jiān)持抓項(xiàng)目建設(shè)，加快了縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張，大大增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。許多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的經(jīng)驗(yàn)表明，工業(yè)發(fā)展快，縣域經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展快；工業(yè)強(qiáng)特別是骨干企業(yè)強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力就強(qiáng)。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本出路在于工業(yè)強(qiáng)縣，走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)能得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子。培植優(yōu)勢(shì)支柱產(chǎn)業(yè)和名牌產(chǎn)品。從全國看，縣域經(jīng)濟(jì)就是特色經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力來自特色所產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)力。廣東把發(fā)展壯大園區(qū)經(jīng)濟(jì)是提高縣域工業(yè)聚集水平、培育新的增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展的有效途徑。縣域工業(yè)發(fā)展一定進(jìn)園區(qū)，不走“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的污染老路。以資源引項(xiàng)目，以項(xiàng)目引資金，以存量引增量，采取園區(qū)招商、規(guī)劃招商、重點(diǎn)項(xiàng)目招商、產(chǎn)業(yè)招商等方式，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外來企業(yè)集聚到園區(qū)，保護(hù)環(huán)境，延長產(chǎn)業(yè)鏈，形成聚集型園區(qū)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)形成簇群經(jīng)濟(jì)和塊狀經(jīng)濟(jì)。要求發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)一定要立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和地理?xiàng)l件確定園區(qū)的功能定位，選準(zhǔn)位置，搞好規(guī)劃，正確招商引資，做到邊建園區(qū)、邊招商、邊發(fā)展，開發(fā)一片，建成一片，投產(chǎn)一片，見效一片，滾動(dòng)式發(fā)展，防止盲目圈地，浪費(fèi)資源。

3.縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要從多樣化轉(zhuǎn)向特色化，使區(qū)域特色塊狀經(jīng)濟(jì)成為縣域經(jīng)濟(jì)增長的支柱

尋找市場(chǎng)，按市場(chǎng)需要生產(chǎn)，多樣化的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，是20世紀(jì)80年代浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)起步階段的特色。20世紀(jì)90年代以來，浙江把小城鎮(zhèn)建設(shè)與專業(yè)市場(chǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，形成專業(yè)化分工、社會(huì)化協(xié)作的企業(yè)群和特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，有效地促進(jìn)了縣域產(chǎn)業(yè)從多樣化轉(zhuǎn)為特色化。特色塊狀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，孕育了相應(yīng)的專業(yè)市場(chǎng)，達(dá)到了貿(mào)工一體化發(fā)展，以工興貿(mào)、以場(chǎng)興塊，推進(jìn)了二次創(chuàng)業(yè)的良好局面。像蕭山、諸暨一樣，浙江的紹興、鄞州、慈溪、義烏等縣市均有較好的特色塊狀經(jīng)濟(jì)。各地具有特色的塊狀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加了農(nóng)村居民的收入，加快了農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的綜合實(shí)力，極大地促進(jìn)了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。

4.堅(jiān)持對(duì)外開放，借助外力求發(fā)展

縣域內(nèi)的資源是有限的。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)必須突破區(qū)域界限，在全省、全國乃至全球范圍內(nèi)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律配置資源，面向國際統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)決策。加強(qiáng)與縣外地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合與協(xié)作，才能加快了各種生產(chǎn)要素在縣域內(nèi)的集聚，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)超常規(guī)、跨越式發(fā)展。利用外資和吸引外資企業(yè)，拓寬自己的市場(chǎng)，離不開政府營造有利于各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)、有序競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。世界500強(qiáng)有11家公司到順德投資；有16家企業(yè)落戶江蘇太倉市。臺(tái)灣十大筆記本電腦生產(chǎn)廠商已有6家落戶江蘇昆山，筆記本電腦出貨量已占全球的四分之一。為此，我省一些縣(市)要盡快走出政府建設(shè)資金不足——對(duì)市場(chǎng)主體規(guī)費(fèi)過重——市場(chǎng)主體設(shè)立減少——政府建設(shè)資金來源更少的惡性怪圈，不斷改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境，加速生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，提高對(duì)外開放度。通過招商引資，可以加快本地資源、資產(chǎn)與外地資金、技術(shù)、人才的有機(jī)融合，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

5.堅(jiān)持突出發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，不斷增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力

民營經(jīng)濟(jì)是縣域最具活力的增長點(diǎn)。實(shí)踐證明，哪個(gè)縣民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，那里的縣域經(jīng)濟(jì)活力就強(qiáng)．經(jīng)濟(jì)規(guī)模膨脹就快。浙江省溫州市在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)過程中，始終把工作的著力點(diǎn)放在壯大民營經(jīng)濟(jì)上．目前該市民營企業(yè)已發(fā)展到5萬多家．其中注冊(cè)資本超億元的超過干家。去年民營經(jīng)濟(jì)總量達(dá)976億元，占全市經(jīng)濟(jì)總量的80%以上，民營經(jīng)濟(jì)已成為溫州經(jīng)濟(jì)的主體。只有把民營經(jīng)濟(jì)放在經(jīng)濟(jì)工作的突出位置，做大做強(qiáng)民營經(jīng)濟(jì)，才能帶動(dòng)帶活縣域經(jīng)濟(jì)。把民營經(jīng)濟(jì)培育成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)是壯大縣域經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。民營經(jīng)濟(jì)是集“民資、民智、民力”于一體的民本經(jīng)濟(jì)，是充滿活力的經(jīng)濟(jì)，是植富于民的經(jīng)濟(jì)。浙江蕭山區(qū)1萬多家工業(yè)企業(yè)中，97%以上是民營企業(yè)；紹興縣工業(yè)結(jié)構(gòu)以輕紡為主，企業(yè)結(jié)構(gòu)以民營為主，工業(yè)銷售的85%來自民營企業(yè)。因此只有轉(zhuǎn)制搞活、放手發(fā)展、開放引進(jìn)、發(fā)展壯大一批民營經(jīng)濟(jì)，并使其在縣域經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，才能推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的快步發(fā)展。

6.通過城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)

從1978年到1997年的20年中，浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上是以農(nóng)村工業(yè)化為主導(dǎo)。1998年，浙江針對(duì)城市化大大滯后于工業(yè)化的實(shí)際提出了加快實(shí)施城市化發(fā)展戰(zhàn)略，浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了以城市化來提升工業(yè)化的發(fā)展新階段。縣域城市化建設(shè)突破了以建制鎮(zhèn)為重點(diǎn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)期的局限性，開始以縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)，提高縣域城市化的水平。各地實(shí)施了一系列加快城市化進(jìn)程的改革新舉措，確立經(jīng)營城市的新理念，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的新手段，培育多元化的投資新主體，縣域城市化建設(shè)取得了神奇的進(jìn)展。如浙江的蒼南縣龍港鎮(zhèn)，當(dāng)初為五個(gè)小漁村，建設(shè)發(fā)展到今天已成了集聚了23萬人口的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，功能完善，設(shè)施齊全，可持續(xù)發(fā)展的“中國農(nóng)民第一城”。以縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)，城鎮(zhèn)化提升了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。形成層次分明、布局合理的城鎮(zhèn)體系。努力培育二、三產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐。積極引導(dǎo)農(nóng)村工業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。強(qiáng)化城市經(jīng)營理念，不斷提高城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理水平。加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步完善勞務(wù)輸出服務(wù)體系。大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育，加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)用技能培訓(xùn)，增強(qiáng)就業(yè)能力；規(guī)范勞務(wù)中介組織發(fā)展，建立通暢的勞務(wù)輸出渠道。完善戶籍管理、子女教育、社會(huì)保障等政策，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工人員的合法權(quán)益。

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