從各國審計體制的對比談我國審計體制的劣勢

摘 要：本文通過對我國及各國審計體制的對比，指出了我國國家審計制度中的問題產(chǎn)生的根本原因，從憲政層面分析了我國現(xiàn)行審計體制的劣勢，闡述了我國進行立法性審計體制改革的必要性。

關鍵詞：審計體制 審計改革 審計立法

目前世界上已有160多個國家和地區(qū)建立了適合自己國情的國家審計體制。不同的政治、經(jīng)濟、法律制度造就不同的國家審計體制。一個國家選擇或構(gòu)建什么樣的國家審計體制，主要取決于審計主體所處國家的歷史、文化、民族等特殊背景；取決于所處國家的政治經(jīng)濟制度、法律體制及其完善程度；其所選類型應有利于審計職能的充分發(fā)揮；符合成本—效益原則。在國家審計體制的形成過程中，這兩種因素對國家審計體制的形成產(chǎn)生了很大的影響。

一、審計體制及類型

國家審計體制是指國家根據(jù)政治、經(jīng)濟發(fā)展的需要，通過憲法、審計法等法定程序，對國家審計機關的典型組織形式、領導體制以及其職權設置制度化的總稱。傳統(tǒng)觀點認為，審計體制可分為立法型、司法型、行政型和獨立型四種。

1.立法型審計體制。立法型審計體制下的最高審計機關稱國家審計署，它獨立于政府部門，隸屬于立法機關議會，并對其負責和報告工作。立法型審計機關的主要職能是協(xié)助立法機構(gòu)對政府進行監(jiān)督，并在一定程度上影響立法機構(gòu)的決策。它依法獨立履行職責，完全不受政府的干預。

2.司法型審計體制。司法型審計體制下，最高審計機構(gòu)稱審計法院，屬于司法系列或具有司法性質(zhì)。在這種審計體制下，審計機關擁有最終判決權，有權直接對違反財經(jīng)法規(guī)、制度的任何事項和人進行處理。其審計范圍包括政府部門、國有企業(yè)等。司法型審計體制將審計法院介于議會和政府之間，成為司法體系的組成部分，具有處置和處罰的權利，其獨立性和權威性得到進一步加強。

3.獨立型審計體制。獨立性審計體制下，國家審計機構(gòu)獨立于立法、司法和行政三權之外，它與議會沒有領導關系，也不是政府的職能部門。在審計監(jiān)督過程中，堅持依法審計的原則，客觀公正地履行監(jiān)督職能，只對法律負責，不受議會各政黨或任何政治因素的干擾。但對審計出來的問題沒有處理權，而交與司法機關審理。

4.行政型審計體制。在行政型審計體制下，審計機關隸屬于政府行政部門或隸屬于政府某一部門的領導，如泰國和中國的審計署是在總理領導下工作的。審計機關根據(jù)國家法律賦予的權限，對政府所屬各部門、各單位的財政預算和收支活動進行審計。它們對政府負責，保證政府財經(jīng)政策、法令、計劃和預算等的正常實施。行政型最高審計機構(gòu)時效性強，但其獨立性不如以上三種國家審計類型。

二、我國現(xiàn)行審計體制的劣勢

我國現(xiàn)行的審計體制中審計機關是政府的一個組成部門，政府是審計機關的直接領導，正是這種審計機關與政府的相互關系，又必然衍生出現(xiàn)行審計體制的劣勢：

1.獨立性問題。獨立性是審計的靈魂，獨立審計原則是審計監(jiān)督的一項基本原則。然而，現(xiàn)實中審計機關很難真正做到依法獨立審計。審計署在政府序列中，審計機關是政府的內(nèi)部機關，是政府管理系統(tǒng)的一個環(huán)節(jié)，我國的國家審計實際上屬于政府內(nèi)部審計，即使搞得再好充其量也還是政府的內(nèi)控機制范疇，哪塊審哪塊不審以及審到什么程度，還要服從政府的首長意志。

2.上下級審計機關問題。根據(jù)《憲法》規(guī)定，地方各級審計機關實行雙重領導體制，“對本級人民政府和上一級審計機關負責”，“地方審計機關審計業(yè)務受上一級審計機關領導為主”。但是在現(xiàn)行的審計體制之下，因為地方審計機關直接受制于當?shù)卣?，結(jié)果就是地方審計機關的現(xiàn)行雙重領導體制已演變成事實上接受當?shù)攸h政領導為主的單一領導體制，“雙重”領導實際上已演變?yōu)榈胤秸摹皢蜗颉鳖I導。

3.審計監(jiān)督空白問題。憲法規(guī)定審計機關在政府首長領導下，由政府首長支持，但這并不能從根本上解決問題。如果說在領導的支持下審計機關對下級部門的審計還是卓有成效的，當政府首長和部門領導存在問題時，審計機關如何處理？實際上，當前的審計實質(zhì)上并沒有審查到政府或首長的行為。

4.審計結(jié)果的披露問題。在現(xiàn)行體制下，審計機關是政府的職能部門，是在政府領導之下，而不只在人大領導之下，審計機關首先把政府的要求和利益擺在第一位，審計結(jié)果在提交人大常委會審議之前，必須先由政府審查并同意，那么政府對審計報告有權表達意見，如何對外披露怎樣對外披露就由政府決定而不是政府之下的審計機關決定。

三、我國立法型審計體制改革的必要性

基于以上的分析，現(xiàn)行審計體制下存在的問題已經(jīng)嚴重影響了審計監(jiān)督的質(zhì)量和效力，阻礙了審計工作的進一步深化。

1.從現(xiàn)代民主政治的制度的發(fā)展看我國審計體制改革的必要性。審計產(chǎn)生的客觀條件之一就是財產(chǎn)所有權與經(jīng)營管理權的分離，其主要目的就是為了保護財產(chǎn)的安全和完整，保證會計資料的真實和可靠，明確財產(chǎn)經(jīng)營管理者的經(jīng)營管理責任。現(xiàn)代意義上的國家審計是近代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。按照民主政治的原則，現(xiàn)代民主國家，任何政府機關均應對人民承擔一定的責任，各級政府機構(gòu)和官員在受托管理屬于全民所有的公共資金和資源的同時，就應當受到嚴格的經(jīng)濟責任制度的約束，而國家審計就是用來評價政府受托經(jīng)濟責任履行情況的一種約束性設置或制度安排。

2.從依法治國和權力制衡的角度看我國審計體制改革的必要性。1789年法國《人權宣言》第十六條規(guī)定：“凡權利無保障和分權未確立的社會，就沒有憲法?！币簿蜎]有真正的法治。通過對國家權力在立法、行政和司法機關之間的劃分，以實現(xiàn)權力之間的相互制約與平衡。在我國，人大作為國家權力機關，在整個權力約束機制中，是一個中心環(huán)節(jié)，起著直接監(jiān)督執(zhí)法權力和聯(lián)結(jié)、啟動其他各方面監(jiān)督（特別是執(zhí)法機關內(nèi)部監(jiān)督）的作用，這是人大在我國政治結(jié)構(gòu)中處于中心地位及作用的一個重要體現(xiàn)。而目前中國國家權力監(jiān)督約束機制的最大缺陷是人大監(jiān)督功能不到位，現(xiàn)實中的各級人大普遍存在著既缺乏財政監(jiān)督的手段，也缺乏財政監(jiān)督的能力（沒有配備專業(yè)財會人員）的狀況。現(xiàn)代國家審計是法治的產(chǎn)物，更是法治的工具。國家審計機關作為一個獨立的機構(gòu)，顯然在制衡和牽制系統(tǒng)中發(fā)揮著重要作用。通過審計體制改革，把國家審計納入人大監(jiān)督之中，就使得人大擁有了組織化的直接審計監(jiān)督權，就實際延伸和細化了人大的監(jiān)督權力，加強了人大的監(jiān)督力度，豐富和完善了人大的立法監(jiān)督體系，從而把人大對政府特別是對政府在國家財政管理中的責任和行為的監(jiān)督與評價落在了實處，這也是把依法治國的原則落在了實處。

總之，一個國家審計體制的形成除了受到其政體、所屬法系、經(jīng)濟因素、歷史因素的影響外，還受到文化因素、民族因素等的影響。這些因素的共同作用形成了各國獨具特色的國家審計體制。換個角度考慮，一國在改革或完善本國的國家審計體制時，也因該充分考慮這些因素，結(jié)合本國的國情，使得審計能在這一體制下發(fā)揮出最大的監(jiān)督效力，使審計工作更好地為國家的政治經(jīng)濟建設服務。

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