“小產權”迷思

“改革本身就是突破的過程，所以要打破二元土地制度。我們的法律要順應城鄉一體化、城鄉均衡發展世界潮流和市場經濟必然的要求?！?/p>

香堂村的故事

1998年，當張文山決定在香堂村搞“房地產開發”的時候，他不會想到這個偏僻的村莊有一天會成為全國矚目的焦點。

香堂村位于北京正北46公里的燕山之麓，昌平區以東12公里的地方，是一個傍山依嶺的村莊。1987年，張文山接任香堂村黨支部書記時，村賬目負債累累，村民們一窮二白。

張文山是香堂村村民眼中的能人。打上中學的時候，他就是個活躍分子，愛唱好動。“文化大革命”期間村里普及樣板戲，張文山如魚得水，在《紅燈記》里演李玉和，在《沙家浜》里扮郭建光，很快在香堂村“戲班子”成了紅人。

一次偶然的機會，張文山結識了評劇大師新鳳霞。兩人因為對評劇的共同愛好而成為朋友。令張文山沒有想到的是，這次偶然的相識，竟然為香堂村開辟了一條致富之路。

也許是被香堂村的青山秀水吸引，有一次，新鳳霞對張文山說：“我要到你們香堂村來落戶，你歡迎嗎？”

頭腦靈光的張文山馬上想到，如果在香堂村的地面上蓋一個別墅群，把一些文化名人引進村，再依靠名人的影響把香堂村宣傳出去，促進招商引資，香堂村就有救了。

說干就干，張文山立刻動員村民整理荒山，改造舊村，搞房地產開發。

1994年，首批房子建起來后，新鳳霞以5萬元的價格買下了第一套房子。此后，著名評劇表演藝術家馬泰、歌唱家李雙江、畫家蘇平等一批文藝界名人也先后入住該村。

張文山最初的想法只是在香堂村搞一個規模不是很大的“百個名人商品房”，利用名人效應，以達到招商引資發展香堂村的目的。沒想到一搞起來就一發不可收。

13年間，香堂村陸續開發了10個這樣對外銷售的小區，小區的建設從早期零散的滿足少數人對此地自然環境、山水風光的個性需求，轉型為成熟的商品住宅的開發建設。

現在香堂文化新村劃分為10個區，共有3000多住戶，房型分為二層小別墅、大三居、四合院。與之配套的設施有醫院、幼兒園、健身館、超市、物業管理、高爾夫球場等。2006年，香堂村房地產實現銷售收入6500萬元。在村民們看來，香堂村的重生，無疑拜房地產的蓬勃發展所賜。

香堂村房地產的紅火是可以理解的。近年來，由于地根緊縮等原因，房地產市場的供應遠遠不能滿足市場的需求，從而導致房價不斷攀升。今年5月，全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲6.4%，其中北京房價同比上漲9.6%。面對如此高的房價，中低收入人群只能選擇其他途徑來解決。

由于香堂村的小區均蓋在村里的荒山廢地上，不需要繳納類似開發商為獲取土地交給政府的土地使用權出讓金，因而節省了大量的土地出讓金；此外由村集體牽頭開發，也省去了開發商；而建筑商就是當地農民。如此一來，小區建設成本大為降低，較市區內的商品房有鮮明的價格優勢。

身份之惑

像香堂村這樣在集體荒地上建造房屋對外出售的，并非獨此一家。統計顯示，在北京周邊的房山、順義、密云、通州等，共有80個左右已售、在售、在建的此類項目，近10萬套房子，占據北京房地產市場1/4的江山。這些房子有一個共同的名字：小產權房。

之所以被稱為“小產權”，是因為它們的缺乏合法的身份。

小產權房占用的是集體土地，按照現行的《土地管理法》規定，此類土地只能用于農業生產或者作為農民的宅基地，土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。因此小產權實際就是沒有產權，購買此類房屋的人的利益也不受國家法律所保護，不能辦理土地使用證、房產證、契稅證等合法手續。

小產權房一般由開發商和村委會合作，或者村委會自行組織建設，而后自行銷售。購房者簽訂的合同與一般的商品房買賣合同也有所不同，其名稱是“××項目房屋買賣合同”，合同由鄉鎮人民政府監制，出賣人為某村民委員會。

對于開發商而言，小產權房的出現打破了舊有的游戲規則。對于地方政府而言，小產權房的出現，則使他們失去了獲取土地出讓金和各種相關稅費的可能。

近期，對于小產權房的打擊空前嚴厲起來。

2007年3月12日，北京市建委發布了小產權別墅購買的風險警示。

6月18日，建設部發布了《關于購買新建商品房的風險提示》，明確表示“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋”。

6月25日，北京市率先在全國開始征討小產權房。北京市國土資源局局長安家盛在一次活動中表示，北京已經部署開展在全市范圍內調查“鄉產權”“小產權”等違規土地開發建設，違規開發建設的要停工停售。

已有小產權房在這一波打擊中遭遇“滅頂之災”。今年4月16日，房山區青龍湖鎮青龍頭村144棟鄉產權別墅被拆掉85棟，其余均被沒收，另有3名涉案人員被羈押，原因是“這些項目為違法建筑”。

盡管如此，小產權房的銷量依然有增無減?！百I啊，怎么不買呢，跟四環周邊動輒上萬元的房價相比，這里連三分之一都不到?！痹谕ㄖ菪‘a權房太玉園，前來看房的朱先生對記者說。對于小產權房蘊涵的風險，朱先生表示并不擔心：“總建筑面積230萬平方米的大社區，不可能說拆就拆吧！”

“我們不要求國家給咱們制定政策。靠房產帶動旅游搞活村子，老百姓也富了，這難道不是好事一樁嗎？”張文山對記者說。

對于小產權是否違法的問題，張文山表示難以理解：“難道這幾千戶來香堂村買房的人都糊涂嗎？這些人不懂法嗎？難道他們不知道小產權是怎么回事嗎？來這里的有很多是律師甚至法官，他們就是研究法律的?！?/p>

監管難題

小產權房的“非法存在”已有十余年，但為什么沒有相關部門進行制止呢？

據了解，小產權房的管理涉及國土資源部門、建設部門，甚至還有農業部門和國家相關立法、執法部門。由于處在政府各職能管理部門的交叉點上，就造成了表面有很多部門管，實際上卻是誰都沒有管的局面。

舉例而言，按照《房地產管理法》，建設部有權對城鎮國有土地上的商品房市場進行管理和查處，但是對非城鎮國有土地上的房屋管理，建設部卻鞭長莫及。

開發商任志強認為，建設部完全可以理直氣壯地去管理，而不是僅僅作出風險提示。在任志強看來，不管這些“小產權”的建設是否合法，但其對社會銷售的行為是違法的。建設部雖無權管理非城鎮國有土地上的建設行為，但對違反《房地產管理法》的市場銷售行為則應該予以制止。

任志強在博客中批評，在一個法治國家，在國務院所屬部門用新聞發布會的方式提出了“風險提示”之后，居然沒有另一個應有權力管轄的部門來管制這種小產權買賣的違法交易行為。

中國人民大學法學院教授王軼則認為，小產權房建在農村土地上，并不適用《城市房地產管理法》，如果非說違法，由國土資源局或建設部出面叫停也缺乏法律依據。按照他的解釋，國土部門管理范圍是國有土地和被征用為國有的農村集體土地，集體土地缺少一個統一的管理部門，尚處在灰色地帶。

合法化？

鑒于小產權房涉及到眾多中低收入者的切身利益，許多專家建議將其合法化。

中央黨校研究室副主任周天勇表示，查辦小產權住房在《憲法》和《土地法》中沒有依據，這種行為本身就是違法的。“同樣是農村的集體土地，為什么只有被地方政府征用后再賣給開發商是合法的？而農民集體在自己的土地上蓋的房子然后拿去賣卻變成了非法的呢？”。

王軼也認為，小產權住宅并沒有違反現有法律，而且只要購房者與鄉政府簽訂的合同符合雙方意愿，那么這份合同就是有效的，應當受到法律保護，同時購房人也應當取得相應的轉讓、出租、抵押、繼承、贈予等權利。

但一些專家則擔心，由于小產權歸農村集體所有，產權關系很難改變，如果在法律層面給予承認，將動搖我國現有的土地政策。

由于土地的非集約化經營難以提高農業生產效率，因此，通過推動土地流轉提高土地使用效能，無疑有助于實現農村經濟的集約化經營，發展規模經濟。

不久前，國家設立重慶、成都先行先試城鄉統籌，即暗含了對農村土地流轉的大方向。7月3日，重慶在打破二元障礙上跨出一大步：允許農地承包經營權入股，進行流轉。而廣東已在進行農村土地入市試點，省內的農村集體建設用地無須經過國有征收程序，可以直接進入土地二級市場參與流轉。

中國房地產開發集團公司黨委書記孟曉蘇認為，將農村原有的集體經濟轉化為股份制，為今后農民拿土地入股分紅創造了條件，而且根據《公司法》，農民可以把自己的土地股權部分或者全部賣給城里人或開發企業，開發企業擁有股權，農民得到錢，城里人可以到農村當土地所有者。這將打破單一供應者壟斷市場的局面，實現土地供應和房屋供應的多元化，為遏制房價上漲發揮作用。

一位國情專家認為，小產權房是關系到中國現代化發展戰略的問題，關系到中國是繼續過去的城鄉分置二元結構，還是走城鄉一體化、城鄉互動均衡發展的道路。在他看來，土地變革的意義遠不止于房地產市場，還可借此打破城鄉二元分隔，消弭城鄉差別，使土地、人口以及多種資源在城鄉之間雙向自由流動。

在這位專家看來，目前的相關土地法規，多是按照城鄉二元化結構制定的，早已不適合城鄉統籌一體化發展，反而人為地割裂開了土地性質?！案母锉旧砭褪峭黄频倪^程，所以要打破二元戶籍制度，二元土地制度。我們的法律要順應城鄉一體化、城鄉均衡發展世界潮流和市場經濟必然的要求?！?/p>

7月12日，在國務院新聞辦就國家土地督察制度實施進展情況舉行的新聞發布會上，國家土地副總督察甘藏春表示，對于農村集體建設用地的流轉問題，國土資源部正在不斷地總結經驗，在適當的時機再提交國家立法機構，通過立法來解決。這一表示無疑給小產權房的未來留下想象的空間。