南通紀委“內部監督”實驗

為破解“誰來監督黨委和紀委”的難題，中央正在嘗試設立專門監督黨委和紀委的監督委員會。盡管這尚無時間表，但南通市紀委的最新實踐，以及四川省雅安市2004年初就已啟動的在黨代會內部設立監督委員會的做法，表明這些全新的黨建探索已在基層勃興。

“我們紀檢干部現在的感覺就是如履薄冰，如臨深淵”，南通市紀委辦公室副主任湯明文的語氣里，聽不出絲毫夸張。

壓力來自南通市紀委5月成立的一個內部監督委員會，它的職責就是對全市紀檢監察工作人員的執法守法情況進行有效監督。委員會成立三個月來，一直通過例行的聯席會議溝通協調，相關的職權界定和工作細則也在進一步的完善之中。

中共中央黨校主辦的《學習時報》周刊曾在今年春天的一篇署名文章中透露，中央正在嘗試設立專門監督黨委和紀委的監督委員會，以破解“誰來監督黨委和紀委”的難題。

盡管這尚無時間表，但南通市紀委的最新實踐，以及四川省雅安市2004年初就已啟動的在黨代會內部設立監督委員會的做法，都表明這些全新的黨建探索已在基層勃興。

內生的監督

南通市紀委的人士告訴記者，成立這個內部監督委員會，是為了加強對委局機關工作人員及市紀委、監察局派駐機構人員進行日常監督管理，切實解決社會關注的“誰來監督監督者”問題。

近年來，國家加大了反腐力度，許多身居要職的地方大員紛紛落馬。紀檢監察機關處于反腐敗斗爭的最前沿，紀檢監察人員隨時面臨著腐蝕與反腐蝕的考驗，加強對紀檢監察干部的全方位監督管理顯得越來越重要。

另一方面，多年來紀委、監察局承擔著監督別人的職能，誰來監督監督者也日益成為社會關注的熱點問題。為此，南通市紀委出臺了《充分發揮市紀委委員作風的意見》，明確了紀委委員對市紀委及其工作人員的監督職能，同時，南通市監察局還聘任了多名特邀監察員，肩負起對紀檢監察干部日常行為進行監督的職責。

據了解，在南通市下轄的如皋市，之前已經先行一步：市委書記聘請了10個人大代表和政協委員作為特邀的監察員，對有關的紀委干部隨時進行明察暗訪，發現情況即可直接向書記本人匯報。“有一次，紀委的兩位女工作人員一起去了某歌舞廳，特邀監察員得知情況后，立即向書記作了匯報”，南通市紀委系統的人士說，雖然后來查明，這兩位同志是正常的個人活動，但這件事情使全體紀檢干部意識到，今后自己在各方面都要小心謹慎，嚴守紀律。

這次南通市紀委監察局成立內部監督委員會，就是為了形成對紀檢監察組織及人員更為有效的監督制約機制，通過專門機構的日常監督管理，把可能發生的問題解決在萌芽狀態，防范在先、教育在先、監督在先，努力打造黨的忠誠衛士形象。

據了解，南通市紀委內部監督委員會的監督對象主要是紀檢監察工作人員及其派駐人員；他們的工作職責就是不定期地檢查和分析委局機關工作人員、派駐人員遵守紀律和規章制度的情況，受理群眾對委局機關工作人員、派駐人員違紀違法問題的檢舉、控告，組織對紀檢監察干部服務基層、遵章守紀等情況進行評議。

有職有權

這個新成立的監督委員會，由南通市紀委常委會任命產生，接受紀委書記的直接領導。南通市紀委副書記、市監察局副局長徐珉南掛帥任主任，3個副主任分別由市紀委秘書長、市紀委干部管理室主任，以及市紀委、監察局機關黨委書記擔任，另有5名成員。

內部監督委員會設主任一人，由紀委分管領導擔任，內部監督委員會下設辦公室，為日常辦事機構，每季度召開一次聯席會議，通報情況，收集信息，研究紀檢監察自身建設。南通市紀委書記王正宇一直說，監督委員會并不是虛設機構，而是“有職有權”的。

南通市紀委的人士介紹說，監督委員會手中握有的權力首先是查處權。根據舉報線索調查取證，是紀委委員的一項基本權利。按照南通市的新規定，監督委員會的成員可以把比較嚴重的問題直接提交給紀委常委會進行討論；對尚未構成違法違紀行為的，監督委員會有權找有關人員進行戒勉談話。

后者的份量尤其不可小視。根據中紀委的有關實施意見，戒勉談話的內容要作紀錄并備案存檔。“有戒勉談話紀錄的干部，一般來說就不太可能再有上升空間了”，湯明文說。

南通市紀委下此重手，源于對近年來紀檢監察干部紛紛落馬的反思。這其中既有全國兄弟省市的前車之鑒，也有今年3月南通市中級人民法院5名法官涉嫌巨額受賄被查的切膚之痛。對此，南通市紀委書記王正宇反復強調，“隊伍建設很重要”。

事實上，南通市紀委系統在黨內監督和行政監督上的探索頗為積極，一直走在江蘇省、乃至全國的前列。

2006年12月，上任3個月的南通市新一屆紀委作出決定，對市縣兩級紀委派駐機構實行統一管理，派駐機構的領導體制和管理體制，從原來的由紀委監督局和駐在單位雙重領導、雙重管理，變為由紀委監督局直接領導、全面實行統一管理。

今年2月，在縣級紀委先行嘗試的基礎上，南通市紀委二次全會又出臺了《關于充分發揮市紀委委員作用的意見》，明確了市紀委委員的九大職責。其中，督促所在地區、部門和本單位黨委（黨組）成員特別是“一把手”履行“一崗雙責”，已經開始把監督的目光部分地投向最高領導。與此同時，配套明確了紀委委員重大事項參議制度、巡查制度、市紀委書記/副書記約談制度等七項保障制度。

此次內部監督委員會成立之后，南通市紀委緊接著出臺了《內部監督委員會工作細則》，“委員會的職權還在不斷地明確和完善之中”，湯明文說。

體制還需理順

對于南通的做法，中共中央黨校教授王貴秀表達了一種肯定之余的審慎。因為設在紀委內部的監督委員會，依然是“自己監督自己”，“還是在老套子里面轉圈”。

在湯明文看來，南通市自今年開始實施的特邀監察員制度，在一定程度上解決了這個問題。受邀的監察員包括民主黨派、人大代表和政協委員，他們來自社會各個階層，隨時監督黨政機關工作人員和紀檢干部的執法守法情況。南通市紀委還對所有監察員進行培訓，并發給證件，確保他們履行職責。

然而，對“一把手”的監督實際上依然是缺失的。王貴秀指出，無論是南通在紀委內部設監委會的做法，還是雅安早幾年在黨委內部設監委會進行分權的做法，都不能從根本上破解這一問題。

按照黨在地方的構架，黨代會選出全委會，全委會選出常委會和書記。這樣，在黨代會和全委會閉會期間，其決策權和執行權容易集中在常委會甚至書記身上。由于書記是全委會選舉產生的，不需要對常委會負責，因此，“一把手”無人監督的根源還是沒有改變。

王貴秀認為，目前國家整個的監督體系都不順暢，而不僅是其中個別環節的問題。除了“一把手”難以監督，紀檢和監察部門合署辦公亦是表現之一。前者屬于黨紀監督，后者是行政督察，監督的對象、依據和職能都不一樣，怎么能混為一談？

此外，行政監察的內容非常繁雜，使紀檢監察干部不能集中精力實施黨內監督；另一方面，懲治官員腐敗，本應是司法機關的事情，現在也往往是由紀委牽頭，這更造成了監督體系的不順當。

王貴秀指出，我們的監督機構并不少，近年來紀委的作用亦日益凸顯，但是黨員干部落馬的現象仍時有發生，監督不力的根本原因，就在于沒有合理分權。

他設想，黨內三權分立的理想構架應該是：代表大會選舉產生常設委員會，由它行使決策權；代表大會選舉產生全委會(也可以稱作執行委員會)，全委會只有執行權，執行代表大會和常設委員會的決議，無權決定重大問題；代表大會選舉紀律檢查委員會或者叫做監察委員會，實行專門監督權；代表大會則接受全黨的監督。這樣，執行權、決策權和專門監督權就可以真正做到相互分立，相互制約。

王貴秀表示，實行黨內三權分立的基礎和前提是黨代會常任制，其關鍵是要設立常設機關，在黨代會閉會期間，替代黨代會成為最高決策和最高監督機關。

據了解，浙江等地已經實行了黨代會年會制。這個思路是朝著黨代會常設制的方向發展，但是作為組織載體的機構還是不存在，所以只能稱作代表常任制而不是代表大會常任制。“只有機構存在才能有決策權力”，王貴秀說。

目前，這個改革方案還只是停留在設想階段。不過據稱，迄今“還沒有聽到過反對的話”。