公用事業民營化的“深圳困境”

政府為推動經濟發展，降低企業和個人的通行成本，就要撤銷收費站，這是出自公益；而隧道投資方在商言商，以投資的經濟收益最大化為目標，也是理所當然。治本之道在于改革公路的投資模式。

2007年過半，深圳梧桐山隧道再次引起各界的關注，因為約在5個月后，梧桐山另一條免費隧道即將開通，而現今這條連通深圳羅湖和鹽田的過境隧道、深圳第一個以BOT模式建設的市政工程將以何種方式延續，沒人能說得清楚。

梧桐山隧道，最初是由深圳市東部開發（集團）、深圳市國際信托投資公司和深圳市社會勞動保險公司，在1987年合資建成。現在的股東是鹽田港和香港達佳集團，雙方各占50％的股權。經營年限從1997年直至2027年。

在2002年之前，這條隧道是進出深圳東部的“華山一條路”，壟斷了市區和東部之間的交通。而隧道收費的直接后果，不但造成經常性堵車，更是抬高了在東部居住和營商的成本，使得鹽田區的經濟發展遇到很大的瓶頸。

1996年至2002年，深圳市的人大代表連續7年提出議案，或要求降低收費，或要求撤銷收費站。期間，深圳市政府與鹽田港及和記黃埔方面進行了7次的正式談判，與梧桐山隧道公司進行了多達38次談判，并一度接近達成協議，但各種方案最終都被擱置。

在談判久拖未決的背景下，為緩解深圳市區與鹽田港之間的交通擁堵，深圳市政府2002年12月投資1.18億元改造和重新開通了梧桐山盤山公路，2006年5月投資11.5億元，建成鹽排高速。

然而現有隧道收購不能成功依然是讓深圳市政府頭疼的一個大問題。

[困境]

BOT模式的隧道之梗

陸云球（中南大學公共政策與地方治理研究中心）

深圳梧桐山隧道是我國第一條采取BOT模式進行建設的市政基礎設施，但是自從其建設后的第二年1998年開始，深圳各方就一直圍繞著這條隧道進行了多年的討論。為了收回隧道的經營權，拆除隧道口的收費站，促進深圳鹽田區的發展，深圳市政府與相關企業進行了近8年，數十次的談判，最終也無結果，以至于深圳不得不斥資20多億元再修一條隧道。

這表面上是一個公益事業民營化的問題，是公益與盈利之間的博弈，但是根本上還是我們政府在市政基礎建設上的問題。因為現在很多地方政府基礎建設資金不足，為了發展不得不采取BOT模式進行建設。BOT是英文“BUILD OPERATE TRANSFER”的縮寫，即“建設—運營—移交”方式，是指國家或地方政府通過特許權協議，授予開發投資企業承擔公共性基礎設施項目的融資、建設、運營和維護，當特許期滿后，開發商將該基礎設施項目無償地移交給政府。毫無疑問，這種模式從某種程度上解決了大型基礎設施建設的資金問題，但是由于一些地方政府引資心理過于急切而導致相關的政策缺乏預見性，以及政策執行的時間跨度過長，人為的使得BOT模式在執行過程中出現了公益與盈利的對立與博弈問題。

[過程]

理性的博弈與利益的共贏

劉圣中（南昌大學公共管理學系）

梧桐山隧道成為影響鹽田新區經濟發展和投資環境的重要因素后，社會輿論和人大代表的批評迫使深圳市政府著手處理這一問題。市政府最先選擇的辦法是收購，這是一種典型的經濟手段，政府希望用一定的資金收回隧道收費權，然后再免費通行。政府開始和隧道公司談判，但是在具體的收購價格以及相關問題上雙方一直不能形成一致意見，談判最終進行了38次。這也許是政府與企業間最漫長的談判。

談判是一種理性的手段，市政府沒有采用任何行政強制，而是和企業進行平等的商談，尋求妥協點。但是談判的最終失敗說明，政府面對強大的企業力量單靠這種說服和溝通的手段并沒有明顯的作用，必須尋找新的有效的方法來達到目的。

2001年3月，深圳市召開了“隧道通行費的價格聽證會”，欲將隧道收費標準定性為政府定價范疇。這種手段屬于法律手段，和經濟手段相比，其合法性和權威性更加明顯。但是，政府下調收費標準的理由同樣遭到了隧道公司法律手段的抵制。隧道公司依據協議，堅持隧道的經營權受法律保護，政府不應干涉隧道的收費高低。聽證會盡管反映了更多的民意，并且有著法律效用，但是遇到了同樣具有法律性質的協定，也無能為力。

在這種情況下，深圳市政府不得不尋找另外的路徑。這次選擇的還是經濟工具，但是不同于第一次收購，這次選擇的是自主建設其他通道。2002年12月，深圳市政府投資1.18億元改造和重新開通了梧桐山盤山公路。這條通道的建立從一定程度上緩解了交通緊張，部分地解決了隧道擁堵的問題。但是，其影響仍然有限，在一般的情況下，更多的車輛還是選擇隧道通行。而最終對這一問題造成絕對影響的是2005年2月開工的第二條隧道。這是深圳市自主投資修建的第二條過境通道，2007年底將會開通，實行免費通行。這次行動非常徹底，終于從根子上解決了兩區之間的交通瓶頸問題。政府利用其組織和資源優勢，獨立開辟第二條通道，非常漂亮地終結了已經舉行了38次的馬拉松談判。這樣，政府從被動方轉為主動方，讓隧道公司感到了未來的競爭威脅，對于之后的談判政府完全能夠用最合理的價格來實現收回收費權的目的。

深圳市政府的這次舉措之所以具有標本意義，是因為它給了我們關于處理政府和企業關系的有益啟示。政府和企業的屬性不同，但是為了更好的提高公共項目的效益，有時候政府也會吸引企業進入公共領域。而面對以團體利益為天職的企業，政府必須有一種理性而策略的博弈手段。既要讓企業為公共利益服務，同時又要保證公共項目的公益性不會被私人利益取代。所謂理性是指政府能夠綜合運用經濟、法律、行政等各種手段，因勢利導，巧妙地將企業動機融合到公共目標上來。這種既競爭又合作的關系就是一種理性的博弈，其最終的結果不是某方的利好，而是多方的利好；是利益的共贏，而不是某個機構的獨占。從這個案例我們也可以看出，隨著社會經濟的快速發展，政府越來越要有高超的導航能力，要自信而有為地“與狼共舞”。

[啟示]

政策能見度的法理規制

陳潭（中南大學公共政策與地方治理研究中心）

為了梧桐山隧道的問題，深圳采取的是新修一條道路，而更多地方采取的是“年票制”。路橋隧道車輛通行費年票制，即是對某一區域內登記上牌的機動車輛一次性征收全年通行費的制度。比如成都市于2006年上半年“年費加次費”收費方式。新方式實施后，大成都范圍內的18條開放式收費公路以及“五路一橋”、繞城高速整合為一個新的政府還貸收費公路項目，并撤銷相應的收費站，實現收費公路集約化管理。年票制從某種程度上而言，為車輛節約了時間，使區域內交通更為通暢，但這項政策預設前提是所有的車輛都機會均等的通過收費的路橋隧道，這顯然是不合理的。它將政策成本無限的擴大，忽略了政策執行的界限問題。

應當明白，公益與盈利并不是天然的矛盾體，通過有效的政策規制，可以實現企業、政府、民眾的共贏局面，只是在缺乏有效約束的情況下，企業的盈利沖動必然使得其奮力實現利益最大化，甚至不惜以損害公益為代價。梧桐山隧道有限公司的做法雖說有違公益，但是根據當年雙方達成協議，隧道的經營權在特許期內屬于開發商，政府很難干預隧道的收費高低。深圳市政府當年在梧桐山隧道上的各項政策存在諸多漏洞，對BOT的前置條件缺乏深入的調查了解，完全沒有預料到鹽田后來的發展。而且，深圳市政府由于引資心理過于急切，當初實施BOT時轉讓價格過低，受讓公司獲利過于豐厚，超出了資金正常運作所能帶來的回報率。受這些因素的影響，深圳市政府在梧桐山隧道的相關政策的能見度實際上是很低的，但卻人為的拉長政策執行的期限，根據深圳市與隧道公司簽訂的協議，隧道公司享有梧桐山隧道30年的收費權，終止日期是2027年。這種做法顯然是不理智的，完全沒有考慮到環境的變化，那么后來出現的問題也在情理之中。

在BOT模式中，要避免公益與盈利的對壘，從根本上而言，不在事后，而在事前。一方面應當著力提高政策能見度。所謂政策能見度是指所能預見的政策有效執行的時間跨度，在這一時期內，某項政策的執行效果與原初的打算相一致或者不會出現較大偏離。政策能見度不僅與政策本身的完善程度相關，比如政策不會存在較大的縫隙，還與政策執行時間的長短有關。假定政府所制定的政策本身是最優的，基于每一種政策的能見度都是有限的視角，政策執行的時間過長，往往導致人為的拉長政策能見度，從而出現一段虛假的“政策能見”。而隨著政策環境的變遷，這項政策的繼續執行可能會帶來不可預料的負面后果。政策本身的科學性過低，會極大的縮短政策能見度，使得政策過早失效。另一方面，應當采取企業獲利多元化的方式。大型基礎設施投資金額巨大，獲利也需要一定的時間跨度，為了保證政策執行的靈活性，這個時間跨度需要盡量縮小，可以通過其它領域的獲利轉讓，保證資方的受益權。同時，政府必須保留對這些設施的政策干預能力，以制約企業的盈利沖動，避免出現侵犯社會公益的狀況。BOT模式在運行中的困境很大程度上是人為因素所引致，企業投資大型基礎設施的獲益年限以及獲益方式必須經過科學的測算，不能讓BOT模式成為某一團體侵蝕公共資源的合法途徑。

公用事業民營化中的政府角色

顏昌武（中山大學政治與公共管理學院）

近年來，公用事業民營化的呼聲日漸高漲，并在一些地方得到了實踐。在實踐中，一些地方政府與民營企業還處于“摸著石頭過河”的初級階段，并因缺乏相應的政策法規，雙方不時產生漩渦與回流。深圳梧桐山隧道事件就是一個典型例子。

就本案例而言，當隧道公司謀取利益的行為損害了公共利益后，政府采取的方式是斥資修建深鹽第二通道，并承諾供市民免費使用。表面看起來，這是非常值得歡呼雀躍的事。但我們需要深入事情的背后。梧桐山交通不暢的癥結到底何在？在市政府與隧道公司的口水戰中，如果隧道公司的說法能夠成立，即隧道交通堵塞的主要原因并不在于隧道的通行能力不足，那么，第二通道的修建“純粹是資源浪費”。如果政府的說法能夠成立，即原隧道真的是不堪重負，那么，第二通道的規劃與修建則缺乏長遠性，其免費通行則缺乏公平性。

筆者以為，在公用事業民營化進程中，政府一方面應當扮演好自己作為監管者的角色，另一方面應成為堅守法治精神與商業信用的楷模。誠如南都社評所指，解梧桐山隧道之困，政府不是唯一答案。政府不能因噎廢食，更不能因此而反思到要將其他資本屏蔽其外的地步。如果隧道收費的確高得離譜，原因也在于在當初放棄了對企業的監管責任。政府有責任解決收費過高問題以促進公共利益最大化，但更應采取市場的手段，比如對過隧的公共汽車采取政府買單的形式予以免費通行，比如對隧道公司給予靈活的稅收政策以降低其收費標準等。而因收費導致的擁擠的問題，則可借鑒新加坡和香港的成功經驗，從技術上加以改進。

政府帶頭遵守法律、誠實守信，是現代市場經濟必不可少的基石。由于開發商的投資回報遠遠超出了正常資金運作回報率，不少市民提出，企業開價是漫天要價，政府不能助長此種行為，而應強制收回隧道，并給予企業以適當補償。這樣企業并未遭受損失，也實現了公共利益的最大化。但企業逐利，天經地義。更何況梧桐山隧道的經營者獲得建設與收益權，通過的是合法的渠道，其特許經營權是建立在以合同為基礎的政府承諾之上。雖然企業需顧及社會責任，但這只能是一種道德要求，不能成為強制手段的依據，政府能做的，只是通過政策引導和激勵企業追求社會責任。對社會而言，政府奉行法治精神與商業原則，其價值是不可估量的，一旦政府法治精神與商業信用缺失，整個社會的交易環境就不堪想象。深圳市政府選擇了遵守合約，即使守信的成本明顯超出了它所能承受的極限，但其做法無疑是值得嘉許的。